Le aree idonee per gli impianti FER

Recentemente si sono susseguite diverse misure volte a incentivare la diffusione nel territorio di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, in particolare, relativamente all’individuazione delle aree idonee per la realizzazione di tali impianti.

Innanzitutto, il d.lgs. 8 novembre 2021, n. 199, “Attuazione della direttiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili”, ha stabilito che il Ministro della transizione ecologica, di concerto con il Ministro della cultura e il Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali, previa intesa in sede di Conferenza unificata, adotti uno o più decreti  volti a stabilire principi  e criteri omogenei per l’individuazione delle superfici  e  delle  aree idonee e non idonee all’installazione di impianti a fonti rinnovabili. Tali decreti devono rispettare i principi generali in materia di tutela del patrimonio culturale e del paesaggio, delle aree agricole e forestali, della qualità dell’aria e dei corpi idrici, privilegiando l’utilizzo di superfici di strutture edificate, quali capannoni industriali e parcheggi, e verificando l’idoneità di aree non utilizzabili per altri scopi.

Il termine previsto dal d.lgs. 199/2021 per l’approvazione del decreto o dei decreti in questione è pari a 180 giorni decorrenti dall’entrata in vigore del decreto legislativo stesso, tuttavia, ad oggi, nessun decreto interministeriale in materia risulta ancora essere stato adottato (il termine è scaduto il 15 giugno scorso).

Sulla base dei parametri che dovrebbero essere fissati dai suddetti ministeri, le Regioni e le Province autonome individuano con legge le aree idonee e le connesse attività di monitoraggio, anche con il supporto di una piattaforma digitale realizzata presso il GSE, al fine di connettere ed elaborare i dati per la caratterizzazione e qualificazione del territorio, le cui modalità di funzionamento devono essere regolamentate con decreto del Ministero della transizione ecologica.

Tuttavia, nelle more dell’effettiva individuazione delle aree da parte di Regioni e Province autonome, sono considerate aree idonee:

1. i siti dove sono già installati impianti della stessa fonte e in cui vengono realizzati interventi di modifica non sostanziale;
2. le aree dei siti oggetto di bonifica;
3. le cave e miniere cessate, non recuperate, abbandonate o in condizioni di degrado ambientale.

La costruzione e l’esercizio di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili nelle aree idonee sono disciplinati secondo le seguenti disposizioni:

1. nei procedimenti di autorizzazione l’autorità competente in materia paesaggistica si esprime con parere obbligatorio non vincolante. Decorso inutilmente il termine per l’espressione del parere non vincolante, l’amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione;
2. i termini delle procedure di autorizzazione per impianti in aree idonee sono ridotti di un terzo.

Successivamente, il c.d. D.L. Energia, il decreto-legge 1° marzo 2022, n. 17 recante “Misure urgenti per il contenimento dei costi dell’energia elettrica e del gas naturale, per lo sviluppo delle energie rinnovabili e per il rilancio delle politiche industriali”, convertito con legge 27 aprile 2022, n. 34, ha introdotto ulteriori novità per le aree idonee degli impianti FER agli articoli 12 e 18, rubricati “Semplificazione per impianti rinnovabili in aree idonee” e “Individuazione di ulteriori aree idonee per l’installazione di impianti alimentati da fonti rinnovabili”, aggiornando la regolamentazione prevista dal precedente d.lgs. 199/2021.

In primo luogo, tra i principi generali vincolanti i decreti interministeriali in materia deve essere considerata anche la preferenza nei confronti di aree a destinazione industriale e artigianale, per servizi e logistica.

In secondo luogo, sono state definite per legge ulteriori aree idonee per l’installazione di impianti fotovoltaici, cioè:

1. i siti dove sono già presenti impianti fotovoltaici sui quali sono eseguiti interventi di modifica sostanziale per rifacimento, potenziamento o integrale ricostruzione;
2. le aree classificate agricole i cui punti distino non più di 300 metri da zone a destinazione industriale;
3. le aree interne agli impianti industriali e agli stabilimenti nonché le aree classificate agricole racchiuse in un perimetro i cui punti distino non più di 300 metri dal medesimo impianto o stabilimento;
4. le aree adiacenti alla rete autostradale entro una distanza non superiore a 150 metri;
5. i siti e gli impianti nelle disponibilità delle società del gruppo Ferrovie dello Stato italiane e dei gestori di infrastrutture ferroviarie nonché delle società concessionarie autostradali.

Inoltre, nelle aree idonee per la costruzione e l’esercizio di impianti fotovoltaici di nuova costruzione e delle opere connesse nonché, senza variazione dell’area interessata, per il potenziamento, il rifacimento e l’integrale ricostruzione degli impianti fotovoltaici esistenti e delle opere connesse vige la seguente disciplina autorizzatoria, che varia a seconda della potenza dell’impianto:

1. gli impianti di potenza fino a 1 MW sono sottoposti a dichiarazione di inizio lavori asseverata (“DILA”) per tutte le opere da realizzare su aree nella disponibilità del proponente;
2. gli impianti di potenza superiore a 1 MW e fino a 10 MW sono sottoposti a procedura abilitativa semplificata (“PAS”);
3. gli impianti di potenza superiore a 10 MW sono sottoposti ad autorizzazione unica (“AU”).

Nelle more dell’individuazione delle aree idonee, agli impianti che si trovino in aree non soggette a vincolo e non rientranti in aree dichiarate non idonee ai sensi della normativa regionale, per i quali, alla data di pubblicazione del D.L. Energia, sia in corso un procedimento di autorizzazione, si applica la procedura autorizzativa prevista dall’art. 22 del d.lgs. 199/2021.

Da ultimo, il c.d. Decreto Aiuti, il decreto-legge 17 maggio 2022, n. 501, “Misure urgenti in materia di politiche energetiche nazionali, produttività delle imprese e attrazione degli investimenti, nonché in materia di politiche sociali e di crisi ucraina”, convertito con legge 15 luglio 2022, n. 91, è nuovamente intervenuto nel settore delle energie rinnovabili, modificando ancora una volta la disciplina delle aree idonee.

Viene, innanzitutto, attribuito al Dipartimento per gli affari regionali e le autonomie della Presidenza del Consiglio dei Ministri una funzione di impulso, qualora non vengano adottate le leggi regionali e provinciali di individuazione delle aree idonee, oppure nel caso in cui tali strumenti normativi non ottemperino ai principi, ai criteri e agli obiettivi previsti dai decreti interministeriali.

Inoltre, vengono considerati idonei anche i siti in cui sono presenti impianti fotovoltaici sui quali sono eseguiti interventi di modifica sostanziale, per rifacimento, potenziamento o integrale ricostruzione, anche con l’aggiunta di sistemi di accumulo di capacità non superiore a 8 MWh per ogni MW di potenza dell’impianto fotovoltaico, mentre in precedenza il limite era pari a 3 MW.

Con riferimento specifico agli impianti di produzione di biometano, si considerano, altresì, idonee le seguenti aree:

1. le aree agricole entro i 500 metri da zone artigianali, industriali e commerciali, siti di interesse nazionale, cave e miniere;
2. le aree interne o entro i 500 metri dagli impianti industriali e dagli stabilimenti;
3. le aree adiacenti entro 300 metri alla rete autostradale.

È stato ulteriormente ampliato il novero delle aree idonee definite per legge. Difatti, sono state aggiunte le aree non sono ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e paesaggistici, né ricadenti nella fascia di rispetto dei Beni culturali oppure nelle aree e immobili di notevole interesse pubblico, specificando che la fascia di rispetto è determinata considerando una distanza dal perimetro di beni sottoposti a tutela di sette chilometri per gli impianti eolici e di un chilometro per gli impianti fotovoltaici.

Infine, con riferimento agli iter autorizzatori, le procedure semplificate previste dal d.lgs. 199/2021 sono state estese anche alle infrastrutture elettriche di connessione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili e a quelle necessarie per lo sviluppo della rete elettrica di trasmissione nazionale.

In conclusione, nonostante il Governo e il Legislatore siano ripetutamente intervenuti sulla normativa vigente al fine di dare attuazione alla disciplina eurounitaria in materia di transizione ecologica attraverso la predisposizione di precise linee guida relativamente alle aree idonee per la costruzione di impianti FER, l’individuazione di tali superfici nel nostro Paese appare paralizzata dall’inerzia dei Ministeri competenti. Infatti, la mancata adozione di decreti che determinino criteri e parametri precisi, impedisce alle Regioni e alle Province autonome italiane di procedere con la definizione delle aree. Si auspica, quindi, un celere intervento dei Ministeri della transizione ecologica, della cultura e delle politiche agricole, alimentari e forestali, al fine di dare effettività al complesso normativo già esistente.

BIM: dietrologia dell’incompiuta digitalizzazione del progetto

Il BIM è divisivo? Si chiede Andrea Dari, profondo conoscitore del mercato delle costruzioni e delle sue suscettibilità. La domanda ha un che di retorico: certamente il BIM è divisivo.

In diversi sensi. Come ha rilevato il Direttore, lo è perché mentre (tendenzialmente) i progettisti ne sono supporters, i costruttori, per lo più, sono scettici, quando non si oppongono alla sua diffusione. Il motivo di questa diversità di prospettive ha radici, a mio avviso, in una duplice serie di ragioni, di carattere primariamente economico e di business, e poi di organizzazione e di rischio.

BIM: per i progettisti uno strumento di lavoro, per i costruttori un costo o un investimento

Per i progettisti, il BIM è uno strumento di lavoro, una opportunità di miglioramento delle loro prestazioni, una chance commerciale. Non c’è dubbio che per il progettista che voglia investire sul proprio lavoro e sulla modernità dei servizi resi ai propri clienti, in presenza di capitali adeguati, scelga il BIM.

Per i costruttori, invece, il BIM è, in prima battuta, un costo, perché lo pagano nelle parcelle dei progettisti, o un investimento, quando devono dotare la propria struttura interna di progettazione o ingegneria di nuovi strumenti. La domanda del costruttore, come di fronte a qualsiasi onerosità maggiore, è quindi: ne vale la pena? Domanda che si trasforma, nel caso delle PMI, in “quanto” ne vale la pena? Per realizzare il “vero” BIM, infatti, come ormai è a tutti chiaro, non basta comprare un software, bisogna invece investire su professionalità specifiche, che sappiano lavorare pensando al dato prima che al progetto, che abbiano una visione strategica e complessa del sistema della data science, che vedano le implicazioni e le potenzialità dei processi digitali per migliorare anche il controllo della qualità di realizzazione, dei tempi e dei costi di manutenzione.

A maggior ragione, la diffidenza dei costruttori è reale ora più che mai, avendo essi inteso che non ci si può bimmizzare in maniera improvvisata, perché è alto il rischio di subire le scelte del progettista, o di non comprenderle con esattezza e di perdere il controllo del processo di realizzazione e delle sue criticità, oltre che di non intendere correttamente errori o sviluppi.

La domanda sul se e quanto ne valga la pena, se la pone anche la grande maggioranza di professionisti singoli, non associati, che lavorano da soli o quasi. Non così per i colossi della progettazione e dell’ingegneria, per i quali il BIM è una conquista del passato, che non tornerebbero mai indietro, avendone appreso i vantaggi sulla loro organizzazione, sul modo di lavorare, sulla resa dei progetti, sulla possibilità di far tesoro dell’esperienza, sulla precisione dell’archivio dati.

Chi non usa il BIM o non è sufficientemente formato o non vuole (o non può) investire in innovazione

La mia impressione è che la ritrosia verso il BIM, i cui benefici sono ampiamente sotto gli occhi di tutti, per convincersi dei quali basterebbe ascoltare chi ha seguito qualche esempio pratico, sia principalmente una giustificazione per chi non può o non intende investire in innovazione e per quei professionisti che non hanno abbastanza formazione specifica sull’attualità degli strumenti capaci di portare valore nel processo costruttivo. In entrambi i casi, comunque, di giustificazioni per la propria inadeguatezza sempre si tratta.

Il mercato delle costruzioni e la politica del settore, a questo punto, devono solo decidere se accettarle, quelle giustificazioni – fingendo che ci sia in effetti il dubbio che il (vero) BIM sia utile o disutile – o se non accettarla, con la consapevolezza, in quest’ultimo caso, di lasciare indietro i progettisti e le imprese meno qualificate e di aprire il mercato ai più strutturati operatori esteri.

Del resto, la concorrenza si basa sull’assunto darwiniano che il migliore resta, e il peggiore se ne va. Ecco, forse qui sta una ambiguità tutta italiana, sottesa alla questione del BIM sì o BIM no, che è il caso (se non di superare, almeno) di mettere in luce: si invocano i principi di concorrenza, si appoggiano le selezioni basate sull’offerta qualitativamente (e non solo economicamente) migliore, ma poi, in realtà, si impedisce ai migliori di essere tali, perché si “cappano” le migliorie: meglio non fare gare pubbliche chiedendo ai concorrenti di avere esperienza BIM o di presentare un gruppo di lavoro qualificato con certificati di competenza BIM, perché altrimenti si limita troppo il mercato; meglio non aggiudicare un progetto definitivo chiedendo di portare avanti il modello all’impresa perché chissà che cosa combina e così via. Se non si vuole vietare la progettazione CAD/bidimensionale, se si vuole parlare ancora di soft landing, almeno si fissi la data dell’atterraggio….

Appalti pubblici: sei anni dalla pubblicazione del codice del 2016 e la situazione non è cambiata poi tanto

Nel codice del 2016 già si parlava di promuovere la progettazione con strumenti digitali, senza però renderla obbligatoria a tappeto, per non imporla in maniera traumatica.

Sei anni sono passati, quattro Governi, quattro Ministri delle infrastrutture, una pandemia, un Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, due decreti Baratono, cinque analisi dell’Oice, e ancora non siamo molto lontano dal punto di partenza.

Questo, a mio avviso, perché il BIM è divisivo specialmente all’interno della politica delle costruzioni. Il nodo va sciolto, credo.

Certo, il BIM è divisivo anche nel mondo dei concorsi di progettazione, nelle gare, in cui come ci ha messo in luce Angelo Ciribini, la richiesta di progetto “BIM” poco vuol dire, nei contratti(non basta mettere in gara un capitolato informativo ben fatto per risolversi il tema della nuova contrattualizzazione del processo di progettazione digitale che ha ben altre complessità e opportunità da regolamentare).

Sarebbe interessante studiare gli atteggiamenti diffidenti neutralizzando l’elemento economico. Provo a spiegarmi meglio: mi domando se la diffidenza dei costruttori, specialmente se PMI, sarebbe confermata nel caso in cui il prezzo del BIM o il costo dell’investimento ad esso correlato fossero neutralizzati, per esempio da un sistema di incentivi o di finanziamenti ad hoc capaci di supportare il passaggio alla progettazione digitale.

Ipotizzo che il sistema incentivante da solo non basterebbe, se non fosse accompagnato dalla presenza di professionalità pronte all’inserimento nel mondo aziendale, adeguatamente formate.

Su tutti questi temi potrebbe/dovrebbe intervenire la politica, chiarendo da che parte sta, perché noi qui ancora non l’abbiamo capito. Ho l’impressione che, in fondo, la grande dicotomia sia tra passato e futuro, tra antico e moderno, tra innovazione e burocrazia, tra stasi e progresso. Del resto, la scienza e la tecnica hanno il potere di creare nuove cose: “in un certo senso [sono] la porta del paradiso, e la stessa chiave apre le porte dell’inferno” (R. Feynman, Il senso delle cose, Milano, 1999, 17).

Nuove procedure e nuovi modelli contrattuali nell’ambito della filiera delle costruzioni

Esiste la necessità di individuare modelli sinergici tra le parti, per evitare contenziosi e conflitti. Nel seminario su “Nuove procedure e contratti contro la crisi”, organizzato da Assimpredil ANCE se ne è parlato, portando i risultati di uno studio svolto da ANCE insieme al Centro di Construction Law & Management, CCLM.

Per tutti i partecipanti è fondamentale individuare modelli sinergici tra le parti, onde evitare contenziosi

Illustrare le nuove procedure e i nuovi modelli contrattuali collaborativi nell’ambito della filiera delle costruzioni al fine di affrontare il periodo di crisi che sta attraversando l’intero comparto: questo è stato lo scopo del seminario su “Nuove procedure e contratti contro la crisi”, organizzato da Assimpredil ANCE, che si è tenuto giovedì 7 aprile 2022 a Milano.

L’evento ha coinvolto i maggiori committenti pubblici e privati del territorio ed è stata l’occasione per discutere, assieme a progettisti ed imprese, i risultati di uno studio svolto da ANCE insieme al Centro di Construction Law & Management, CCLM, che ha condotto ad elaborare innovativi schemi per la selezione dei contraenti, coinvolgendo l’esecutore fin dalla prima fase di progettazione, e modelli di accordi collaborativi inclusivi delle PMI come promotrici di valore aggiunto.

Dai committenti pubblici è giunto un chiaro segnale di apertura verso i protocolli collaborativied è stata riscontrata la necessità di individuare azioni dialogiche che permettano di traguardare, tra l’altro, gli obiettivi del PNRR. I rappresentanti di MM S.p.A. e di Cap Holding S.p.A. hanno annunciato che a breve le loro gare includeranno gli accordi collaborativi all’interno della documentazione di gara.

Tutti gli intervenuti hanno condiviso la necessità di individuare modelli sinergici tra le parti, per evitare contenziosi e conflitti.

Il BIM si è confermato come imprescindibile per la crescita del settore e lavorare sulle premialità in fase di gara, impostandole per valorizzare i candidati appaltatori che assumano condotte diligenti anche nei confronti dei subcontraenti, è un obiettivo comune.

Per quanto riguarda gli appalti privati, le sfide per i principali committenti attivi sul territorio, tra cui Hines e AbitareIn, riguardano il rispetto dei tempi e dei costi preventivati, favoriti dal coinvolgimento preliminare dell’appaltatore e della filiera e da un confronto franco e in open book sul progetto.

Il modello messo a punto da Assimpredil ANCE e da CCLM verrà testato su alcuni cantieri pilota per verificarne la tenuta in termini di best practices.

Ambiente e riforma della Costituzione: facile innamorarsi di un’idea

l Parlamento ha modificato gli artt. 9 e 41 della Costituzione ed è stato introdotto l’obbligo, per lo Stato, di tutelare l’Ambiente. È un risultato importante, ma ciò non significa risolvere di colpo i problemi.  Secondo Sara Valaguzza “sono le azioni che dobbiamo pretendere e giudicare, non perché si riesca a comandare la natura, ma perché il bilanciamento tra interessi coesistenti sia fatto per davvero”.

La natura è un bene di tutti e va tutelato da subito per evitare conseguenze peggiori in un futuro non troppo lontano

C’è un oggetto la cui forza lascia talvolta esterrefatti. Che appare perfetto in sé, esattamente coerente e profondamente meritevole di ammirazione. Una bellezza feconda, che semplicemente è, domina sempiterna, grazie alle varie allegorie di sè. Fiumi, fiori, valli, ciliegie, leoni, tigri, tramonti, la pioggia. È un oggetto per lo più liberamente accessibile, è un bene di tutti, popolato da essere viventi, alcuni simili a noi, altri molto più piccoli, qualcuno più grande.

La natura cattura i nostri sguardi, suscita aspirazioni e desideri, comunica con un linguaggio profondo e lieve, risvegliando ricordi ancestrali. Ha una bellezza misteriosa. Alcuni fotografi lo hanno reso particolarmente evidente, con scatti che ci restituiscono la realtà anche più remota nella sua incantevole perfezione, avvolgendoci con un autentico senso di appartenenza al mondo.

Abbiamo capito in questo ultimo paio d’anni, come l’essere parti di natura sia irreparabile e tremendo. E quanto la nostra vita sia intersecata con quella del pianeta.

Le problematiche dell’emergenza climatica e del consumo eccessivo di risorse naturalirispetto ai fabbisogni della popolazione mondiale sono oltre l’allarme. I governi del mondo devono intervenire per evitare che le ferite provocate da noi stessi alla natura si ritorcano sulla vita delle persone. Se non lo faranno, la permanenza della specie non sarà possibile, a detta degli scienziati.

Gli articoli 9 e 41 della Costituzione modificati in maniera plebiscitaria

È in questo contesto che va letta la riforma degli artt. 9 e 41 della Costituzione, approvata in maniera plebiscitaria da ciascuna delle Camere del nostro Parlamento, tanto da non richiedere il referendum costituzionale previsto per le revisioni costituzionali.

La Costituzione è stata modificata nel momento in cui il bisogno di politiche efficaci a protezione dell’ambiente è riconosciuto come esigenza di tutte le popolazioni del mondo e l’inerzia degli Stati è rilevata e censurata da diversi Tribunali nel mondo. La riforma, di per sé, non aggiunge molto alla soluzione del problema ed enfatizzare la rilevanza delle aggiunte è come ammettere che, fino a ieri, la protezione dell’ambiente non era un compito dello Stato. Il che non è invece il pensiero di chi si occupa di studiare la fisionomia delle attribuzioni dei poteri pubblici, la cui responsabilità nella cura degli interessi pubblici implica di certo che chi ci governa doveva e deve avere delle strategie e una proposta per il futuro che includa la tutela nostra e del mondo in cui viviamo.

Del resto, il consenso parlamentare così massiccio alla riforma è prova del fatto che non è introducendo il principio della tutela dell’ambiente in Costituzione che si determina il contenuto delle azioni concrete che ne derivano in termini di politica energetica, di politiche del consumo, di filiere industriali, di regolamentazione sul consumo del suolo, eccetera. È sul piano attuativo dei principi che si situa il dissenso. Il dibattito si accende sulla pianificazione delle infrastrutture, sul nucleare, sugli obblighi di riduzione del consumo di C0₂, sull’economia circolare, sulle premialità per le azioni virtuose, sul costo dell’energia pulita.

Per un verso, la presenza dell’ambiente in Costituzione era divenuta ormai inevitabile. A partire dalle tavole della legge, è un dato di realtà che il diritto, con le adeguate forme, interviene a segnare i valori guida che uniscono le comunità e a dettare le regole per la nostra convivenza. Così, la giurisprudenza afferma il diritto delle persone a vivere in un ambiente sano, la legge impone di bonificare i terreni inquinati, punisce i reati ambientali, richiede di valutare l’impatto ambientale prima di approvare un progetto di un’opera pubblica o privata, sanziona gli inquinatori.

Per conseguenza, anche la nuova etica dell’azione delle amministrazioni pubbliche, delle imprese e di tutti noi che si ricava dal testo riformato della nostra Costituzione è uno specchio della percezione maggioritaria del rapporto tra società e “cose” di natura.

Dal lato dei compiti assunti dallo Stato, la riforma, all’art. 9 della Costituzione, introduce come obbligo per la Repubblica di tutelare, oltre al paesaggio e al patrimonio storico e artistico della nazione, l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni, e prevede che dovranno essere adottate delle leggi dello Stato per disciplinare i modi e le forme di tutela degli animali.

Per quanto riguarda, invece, il contesto più generale dell’attività economica, viene a modificarsi l’art. 41 della Carta, che prevede ora che l’iniziativa privata non debba svolgersi in modo da arrecare danno alla salute e all’ambiente, e dunque non solo più alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana, oltre ad acconsentire a che la legge possa indirizzare detta attività e coordinarla per fini ambientali, oltre che sociali.

Per la verità, il diritto amministrativo dell’ambiente, ben prima della riforma della Costituzione, aveva elaborato norme di principio e di protezione dell’ambiente. Il codice dell’ambiente, infatti, enuncia il c.d. principio dell’azione ambientale affermando che la tutela dell’ambiente e degli ecosistemi naturali e del patrimonio culturale deve essere garantita da tutti gli enti pubblici e privati e dalle persone fisiche e giuridiche pubbliche o private, mediante una adeguata azione che sia informata ai principi della precauzione, dell’azione preventiva, della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché al principio «chi inquina paga».

E anche il principio di sviluppo sostenibile si ritrova lì, declinato in una delle previsioni più moderne del quadro normativo vigente, che vale la pena riportare anche solo con un breve stralcio, al fine di lasciar intendere come il legislatore si sia già dedicato a promuovere la tutela dell’ambiente: “Data la complessità delle relazioni e delle interferenze tra natura e attività umane, il principio dello sviluppo sostenibile deve consentire di individuare un equilibrato rapporto, nell’ambito delle risorse ereditate, tra quelle da risparmiare e quelle da trasmettere, affinché nell’ambito delle dinamiche della produzione e del consumo si inserisca altresì il principio di solidarietà per salvaguardare e per migliorare la qualità dell’ambiente anche futuro”.

Un risultato importante, ma saranno i fatti a fare la differenza

Non è arrivata prima, dunque, la Costituzione, né stiamo assistendo ad una rivoluzione. Eppure, il risultato ottenuto è importante, perché innalza sull’altare dei diritti – diritti non delle persone ma di un bene pubblico considerato in quanto tale – quello che fino al Codice dell’Ambiente era rimasto nelle trincee delle procedure.

La riforma della Costituzione mette in primo piano un impegno istituzionale e politico, nei confronti di un oggetto, l’ambiente, che è considerato nella sua essenza a prescindere dall’essere umano, e verso il quale vanno ad introdursi obblighi di protezione.

Probabilmente la modifica più significativa non è quella dell’art. 9, perché, appunto, affermare che la Repubblica debba tutelare l’ambiente, la biodiversità e gli ecosistemi (anche nell’interesse delle future generazioni) è una sorta di truismo, nel senso che il principio è sempre vero, mentre il problema sta nelle modalità di attuazione di questa protezione, modalità che però non può essere la Costituzione a specificare.

Invece, la modifica dell’art. 41 potrebbe avere effetti interessanti su alcune grandi (per importanza economica) leggi dello Stato, come quella sulla rigenerazione urbana. Il fatto che la normativa primaria (le leggi dello Stato e delle Regioni, in particolare) sia titolata, grazie alla Costituzione, ad indirizzare e coordinare l’attività economica per fini ambientali (oltre che sociali), apre la strada ad un disegno di sviluppo concentrato sugli impatti della attività a rilevanza economica e non solo, che porterà a migliorare il benessere complessivo delle comunità e a realizzare un progresso consapevole degli effetti delle azioni intraprese.

Naturalmente la torsione verso una economica sostenibile potrà essere sostenuta dagli operatori del mercato se accompagnata, nel breve e medio periodo, da adeguati incentivi, posto l’inevitabile incremento dei costi. Come tutte le cose importanti e attese da molto, occorre ora che le azioni di implementazione dell’impegno di tutela previsto in Costituzione siano ben meditate.

Questo perché difficilmente avere a che fare con l’ambiente significa trattare con diritti isolati. Piuttosto, le politiche ambientali sono intrinsecamente multipolari, perché riguardano l’idea di sviluppo del futuro dell’economia, ma anche degli spazi pubblici, delle città, dei trasporti, dei servizi. Ho provato a dare una definizione di “Ambiente” in un corso all’Università, ragionando per progressive approssimazioni sul significato del termine, nel tentativo di ottenere una sintesi completa ed esaustiva. La definizione prescelta ci ha portati a qualificare l’Ambiente come il luogo in cui essere umano e natura stanno in relazione. Abbiamo creduto a questa definizione fino a quanto uno studente ha avuto il coraggio di correggerla, facendomi presente che quella definizione, secondo lui, non includeva gli animali.

La consapevolezza della interdisciplinarietà tra discipline e della molteplicità di implicazioni delle politiche ambientali dovrebbe suggerire un’accorta meditazione, una politica di ascolto dei territori e una valorizzazione delle realtà locali. C’è tanta distanza tra la perfezione di Natura e l’insoddisfazione che talvolta lascia l’applicazione delle politiche pubbliche di protezione dell’ambiente.

La complessità però è inevitabile e l’eccessiva semplificazione è un male, perché diventa faciloneria, nascondendo una buona parte del quadro di insieme. La parola Ambiente, nell’ordine (alfabetico) enciclopedia Einaudi, sta tra Allegoria e Ambiguità. Questa assoluta casualità svela una verità: le allegorie dell’Ambiente, cioè le sue rappresentazioni concrete, hanno la prevalenza nel nostro immaginario sul concetto; il termine è sfuggente e le sue interpretazioni sono svianti.

Tutelare l’Ambiente indica un’azione ridondante, sempre giusta, perché di fatto impossibile. Come fai a non assolvere chi non riesce nell’intento, consacrato nella Costituzione, perché un’eruzione ha spazzato via una città o il caldo ha causato una siccità tale da portare alla morte neonati o vecchi? È una bugia che possano esserci principi efficaci di protezione dell’ambiente. Il principio è traditore. Sono le azioni che dobbiamo pretendere e giudicare, non perché si riesca a comandare la natura, ma perché il bilanciamento tra interessi coesistenti sia fatto per davvero.

Caro materiali: interpretazioni e proposte di emendamento al Dl Sostegni-ter

L’aumento dei prezzi dei materiali da costruzione è un fatto oggettivo, sotto gli occhi di tutti, dei committenti di grandi infrastrutture così come di chi debba fare dei lavori in casa.

Talmente oggettivo che il legislatore ha rilevato “aumenti eccezionali dei prezzi di alcuni materiali da costruzione” ed è intervenuto con un paio di Decreti Legge: il primo, DL n. 73/2021, denominato Decreto Sostegni Bis, del maggio 2021, convertito con modificazioni dalla Legge n. 106/2021, e il secondo, il DL n. 4/2022, denominato Decreto Sostegni ter, del 27 gennaio scorso.

Entrambi i decreti si inquadrano nelle misure di sostegno connesse all’emergenza da Covid-19. Però il secondo decreto contiene previsioni che non paiono di grande aiuto, specialmente agli operatori che si siano trovati in difficoltà in questi anni per aver eseguito lavorazioni in condizioni di costo imprevedibilmente più alte di quelle offerte in gara. Vediamo il perché.

I due comparti della disciplina sulla revisione dei prezzi: il decreto Sostegni-ter fa da spartiacque

Ricostruire la disciplina applicabile alla revisione dei prezzi non è facilissimo. Idealmente si divide in due comparti: uno relativo ai contratti pubblici sottoscritti in esito a procedure poste in essere prima del 27 gennaio 2022 (data di entrata in vigore del Decreto sostegni ter), l’altro relativo ai contratti i cui bandi o avvisi siano pubblicati successivamente a quella data.

I contratti sottoscritti in esito a procedure indette prima del 27 gennaio 2022, che dunque sono stati colpiti dalle conseguenze della pandemia nel mentre erano in corso, per ora possono godere della compensazione solo con riferimento alle lavorazioni svolte nel primo semestre 2021, in attesa delle quantificazioni che riguarderanno il secondo semestre del medesimo anno, e sono esclusi dal regime di compensazioni previsto con il Decreto Sostegni ter.

La disciplina del Decreto Sostegni bis, riferita alle lavorazioni eseguite e contabilizzate nell’anno solare 2021, è piuttosto chiara: il procedimento di rilevazione dell’aumento del costo si basa su rilevazioni semestrali del MIMS, che avrebbe dovuto adottare un primo decreto contenente le valutazioni dei prezzi entro il 31 ottobre 2021 (il decreto è stato pubblicato invece in Gazzetta Ufficiale il 23 novembre scorso) e deve adottare il secondo entro il 31 marzo 2022 per accertare le variazioni percentuali dei “prezzi dei materiali da costrizione più significativi”.

La valutazione attinente alla rilevazione effettiva dei prezzi dei materiali nel periodo considerato, che compete appunto al MIMS, è molto delicata e deve essere svolta considerando vari fattori e con scientificità; perciò, recependo alcune contestazioni sollevate dalla imprese sul contenuto del primo Decreto MIMS (del novembre 2021), nel Decreto Sostegni ter è stato inserito un passaggio con l’ISTAT, che dovrà definire la metodologia di rilevazione delle variazioni dei prezzi dei materiali di costruzione.

Nel suo complesso, il meccanismo di sostegno funzionerà se le rilevazioni saranno complete e se saprà seguire il ritmo delle fluttuazioni dei prezzi, sempre che i listini delle stazioni appaltanti si aggiornino con pari velocità.

Sul quantum, è previsto che l’appaltatore ottenga una compensazione (appunto per le lavorazioni eseguite e contabilizzate nell’anno 2021) pari alle variazioni, in aumento o in diminuzione, dei prezzi rilevati nei decreti con riferimento alla data dell’offerta, da cui deve essere sottratta una percentuale diversa a seconda del periodo dell’offerta: 8% se l’offerta è stata presentata nel 2020, 10% se invece l’offerta ha data antecedente. Al netto della percentuale di alea come sopra indicata, la compensazione avviene per l’intero differenziale.

Cosa prevede il decreto Sostegni-ter

Il procedimento previsto dal DL Sostegni bis è semplice (link): la variazione percentuale è applicata alle quantità di materiale da costruzione contabilizzata nel semestre solare precedente al decreto per effetto del quale la variazione è riconosciuta, e calcolata, nei contratti a misura, sulla base delle quantità delle lavorazioni contabilizzate che contengono il singolo materiale considerato o, nei contratti a corpo, in relazione alle percentuali di avanzamento; in entrambi i casi, qualora il singolo materiale sia incluso in una lavorazione più ampia, il Direttore dei Lavori deve ricostruire l’incidenza quantitativa della componente soggetto ad aumento del prezzo. La circolare contenente le modalità operative del 25 novembre 2021 ha previsto che per ricostruire l’incidenza del materiale il Direttore dei Lavori possa riferirsi alle analisi della documentazione progettuale degli elaborati grafici allegata alla contabilità oppure, in mancanza, alle analisi desunte dai prezziari di riferimento.

Quanto alla documentazione che l’appaltatore deve fornire per ottenere la compensazione relativa ai due semestri 2021, il Decreto Sostegni ter ha introdotto una modifica al testo del DL Sostegni bis, specificando che “Ai fini dell’accesso al Fondo, i giustificativi da allegare alle istanze di compensazione consistono unicamente nella analisi sull’incidenza dei materiali presenti all’interno di lavorazioni complesse, da richiedere agli appaltatori ove la stazione appaltante non ne disponga.”.

Il Fondo in questione è il Fondo per l’adeguamento dei prezzi, costituito dal DL  73/2021 con dotazione di 100 milioni di euro per l’anno 2021, al fine di consentire alle stazioni appaltanti, in caso di carenza nel QE dell’appalto, di richiedere una dotazione aggiuntiva.

Ora, sebbene la norma si riferisca solo alla procedura per le compensazioni gestite sul Fondo – mentre più correttamente il legislatore avrebbe dovuto estendere la regola ad ogni compensazione non essendo ragionevole differenziale le cautela richieste per accedere ad un fondo statale da quelle che impieghino, per esempio, contribuiti gravanti sui bilanci di enti locali – è chiaro che l’intento dell’inciso sta nell’evitare che inizino balletti tra committenti e appaltatori, in cui ciascun Direttore dei Lavori si faccia interprete di quello che occorra, in termini di documentazione, per ammettere l’impresa alla compensazione.

Con questo obiettivo, la regola a cui si è appena fatto riferimento esclude ragionevolmente che possa essere chiesta documentazione aggiuntiva all’appaltatore al di fuori del caso considerato.

L’esigenza di semplificazione e non aggravio vale per tutti gli operatori, anche nell’ottica della tutela della concorrenza.

Sarebbe difficilmente giustificabile un maggior onere documentale per quelle imprese che non vedano la compensazione attinta dal Fondo statale, ma invece dai fondi comunali per esempio. Perciò, un allineamento nelle modalità operative di trattamento delle compensazioni sarebbe utile.

E allora perché alcune stazioni appaltanti chiedono alle imprese di fornire ulteriori giustificazioni a comprova della istanza di compensazione?

Perché ipotizzano che ciò sia necessario a tutela del denaro pubblico. Senonché non è certo immaginabile che possano sorgere contestazioni sulla sana gestione del denaro pubblico nei confronti di committenti che si conformino al trattamento previsto per il Fondo statale e, dunque, si attengano a chiedere giustificativi alle imprese solo ove si tratti di valutare l’incidenza di singoli materiali su lavorazioni complesse e non posseggano documentazione sufficiente o intendano agire in contraddittorio.

Caro materiali: i contratti maggiormente colpiti non accedono ai nuovi criteri di compensazione. Vediamo perché

Veniamo ora alle previsioni del nuovo Decreto, Sostegni ter. Le previsioni introdotte il 27 gennaio 2022 paiono riferirsi solo ai nuovi contratti,che verranno sottoscritti in seguito a gare indette successivamente alla predetta data e impongono di inserire, nelle regole di lex specialis, una clausola di revisione prezzi per gli appalti di servizi, forniture e lavori, e, per quanto riguarda questi ultimi, scrivono, di fatto, la clausola, prevedendo che la compensazione valga per la percentuale eccedente il 5 % e comunque (non più interamente al netto dell’alea, ma) in misura pari all’80% dell’eccedenza e nei limiti delle risorse disponibili nei QE all’interno delle somme accantonate per imprevisti, o comunque delle somme a disposizione o derivanti da ribassi d’asta.

Sono dunque esclusi dal nuovo meccanismo di revisione prezzi obbligatoria tutti i contratti già sottoscritti (con selezione pubblicata prima del 27 gennaio 2022): perciò, per i contratti “vecchi”, che contengono clausole di revisione, si continuerà ad applicare il regime di cui agli artt. 133 del D.Lgs n. 163/2006 oppure 106 del D.Lgs. 50/2016, a seconda della normativa che regge il contratto (ovviamente prendendo come riferimento per calcolare l’incremento dei materiali le valutazioni contenute, via via, nei Decreti Ministeriali che si succederanno); mentre per i contratti che non prevedevano clausole di revisione nessun sostegno è previsto per i lavori effettuati dopo il 2021.

In altri termini, la misura della compensazione post 2021 NON è più generalizzata, ma è diretta a favore solo dei contratti che verranno.

Anche per i contratti ammessi, è esclusa dalla compensazione la quota di lavori contabilizzati nell’anno solare di presentazione dell’offerta. Ovviamente questa regola trova la sua ratio nella presunta consapevolezza delle imprese, nell’anno di offerta, delle fluttuazioni dei costi, consapevolezza che però, se ci può essere in situazioni ordinarie, è invece da escludersi in condizioni eccezionali come quelle che il mercato delle costruzioni sta vivendo.

Così facendo il nuovo Decreto sottrae alla tutela che deriva dalla compensazione sia i contratti sottoscritti a valle di procedure di gara indette prima del 27 gennaio 2022 sia tutti i lavori eseguiti e contabilizzati nel 2022 se l’offerta è stata formulata nel corso dell’anno. In pratica, non possono accedere ai nuovi criteri di compensazione quei contratti che maggiormente hanno subito l’influenza negativa dell’aumento dei prezzi.

Altri insoddisfatti, perché esclusi dalle nuove norme, saranno gli operatori che hanno presentato offerta nel 2021 per i lavori eseguiti e contabilizzati nel medesimo anno, perché non coperti dal Decreto sostegni ter (applicabile solo ad offerte presentate a partire dal 2022) né dal Decreto sostegni bis, che esclude dalla compensazione calcolata per il 2021 i lavori contabilizzati nell’anno 2021 con presentazione dell’offerta in quel medesimo anno, come da nota di chiarimento del MIMS.

Se in sede di conversione non si porrà rimedio a queste limitazioni, la compensazione prevista per le due annualità 2022 e 2023 non porterà alcun beneficio concreto alle imprese nell’anno 2022, perché, se la misura si applica alle gare indette post 27 gennaio, i lavori eseguiti e contabilizzati nei due semestri del 2022 saranno certamente frutto di un’offerta presentata nel medesimo anno e, perciò, esclusi ai sensi del comma 5 dell’art. 29 del DL n. 4/2022 e i contratti sottoscritti negli anni precedenti non potranno, in alcun caso, attingere al DL Sostegni ter.

Anche nel 2023, per i lavori eseguiti e contabilizzati in quell’anno e per gare svoltesi nel 2022 con offerte presentate nel 2022 – perché se l’offerta è presentata nel 2023, la compensazione non potrà essere riconosciuta per quell’anno –  sarà comunque difficile ottenere la nuova forma di compensazione, dato che, modificando sotto diverso aspetto le previsioni del DL Sostegni bis, è ora previsto che la compensazione sia riconosciuta a seguito di verifiche del Direttore dei Lavori circa la maggiore onerosità subita dall’esecutore “e da quest’ultimo provata con adeguata documentazione, ivi compresa la dichiarazione di fornitori o subcontraenti o con altri idonei mezzi di prova”.

Non c’è compensazione per quei lavori che non rispettano il cronoprogramma

Ed inoltre la nuova norma lega l’istanza di compensazione ai lavori eseguiti “nel rispetto dei termini indicati nel cronoprogramma dei lavori.”. Il che sovrappone due tematiche delicatissime in maniera semplicistica. La norma infatti nega la compensazione per qualsiasi mancato rispetto del cronoprogramma dei lavori, anche se tale circostanza potrebbe dipendere da cause non imputabile all’appaltatore. Perciò, per prevenire che interpretazioni letterali neghino la compensazione in casi in cui l’appaltatore non abbia colpe nel ritardo un chiarimento sarebbe più che opportuno.

In generale, si invita a riflettere sull’opportunità di mantenere il richiamo al rispetto del cronoprogramma: è inevitabile, infatti, che il collegamento tra ritardi e compensazione comporti un aumento del livello di conflittualità tra committente e appaltatore, con una moltiplicazione delle iscrizioni di riserve relative a scostamenti anche trascurabili rispetto al cronoprogramma, con incremento delle questioni devolute ai collegi consultivi tecnici, con probabili ulteriori esborsi (postumi) di denaro pubblico. È chiaro che la norma cerca di ingaggiare maggiormente l’appaltatore nell’impegno a rispettare i tempi del progetto, anche in vista dei termini stringenti previsti dal PNRR, ma la strada del condizionare la compensazione (che nasce per sostenere il caro prezzi) al rispetto del crono, così formulata, potrebbe avere l’effetto opposto. Per inciso, se quello è l’obiettivo, l’utilizzo di premialità di risultato, che compare proprio nella normativa del PNRR, potrebbe avviare un’azione comune verso obiettivi condivisi e partimenti convenienti.

In ogni caso, anche ove il Direttore dei Lavori si convinca dalla maggiore onerosità e verifichi il rispetto del cronoprogramma, ciò non basterà per avere la compensazione per intero: ai sensi della nuova disciplina la compensazione verrà riconosciuta, al netto del 5% (alea assorbita dall’impresa) e in misura pari all’80%. Ciò stride con il fatto che l’adeguamento dei prezzi non include tutti i costi assunti nel ciclo produttivo (si pensi ai maggiori costi finanziari assunti per anticipare i pagamenti) e pertanto una compensazione per intero (come quella che era prevista dal Decreto Sostegni bis) sarebbe stata maggiormente logica.

Conclusioni: necessario eliminare diversità di trattamento per evitare il rischio di gare deserte e lavori lasciati a metà

In definitiva, la diversità di trattamento che il Decreto Sostegni ter introduce nel settore non pare coerente con il principio di parità di trattamento e probabilmente sottende un favor legis per gli operatori ingaggiati nelle gare che stanno per essere indette con fondi PNRR che sovverte la logica dei sostegni alle imprese come conseguenze degli impatti negativi del COVID.

Meglio sarebbe introdurre l’obbligo per tutti i contratti di riconoscere la revisione prezzi, con regole univoche e a parità di condizioni per gli operatori del settore, eliminando il riferimento al rispetto del cronoprogramma e a probatio diaboliche che creino ulteriori oneri sulle impresze.

Nell’incertezza, il rischio di gare deserte e lavori lasciati a metà è grave.

La fortuna dei Decreti legge, in quanto provvedimenti provvisori, è che le previsioni introdotte possono essere discusse e riviste in sede di conversione e, per conseguenza, la legge di conversione può funzionare, tra l’altro, come miglioramento tecnico.

Una domanda, per i cultori dei dubbi amletici: la compensazione equivale ad un diritto al riequilibrio (dell’impresa) che comporta un dovere (dell’amministrazione)? La risposta al quesito non è peregrina, perché porta con sé conseguente in termini di correttezza (almeno sistematica) della conseguente disciplina.

Revisione dei prezzi, caro materiali e prezzari regionali: le modifiche introdotte dal decreto Sostegni-ter.

Disposizioni urgenti in materia di contratti pubblici

Con il decreto legge 27 gennaio 2022, n. 4, recante “Misure urgenti in materia di sostegno alle imprese e agli operatori economici, di lavoro, salute e servizi territoriali, connesse all’emergenza da Covid-19, nonché per il contenimento degli effetti degli aumenti dei prezzi nel settore elettrico” (c.d. decreto Sostegni-ter), il legislatore italiano è intervenuto nuovamente sulla materia dei contratti pubblici attraverso l’art. 29, rubricato “Disposizioni urgenti in materia di contratti pubblici”.

Dietro la rubrica, evidentemente generica, si cela la disciplina di tre tematiche di grandissima attualità, legate:

i) alla revisione dei prezzi;

ii) alle compensazioni da riconoscersi in conseguenza delle variazioni, in aumento o in diminuzione, dei materiali da costruzione;

iii) ai prezzari regionali impiegati dalle stazioni appaltanti per determinare il costo dei prodotti, delle attrezzature e delle lavorazioni e, dunque, l’importo complessivo stimato dell’appalto da porre a base di gara.

Le clausole di revisione dei prezzi e il meccanismo di compensazione

L’art. 29, comma 1, del d.l. n. 4/2022 dispone, alla lett. a), che “fino al 31 dicembre 2023, al fine di incentivare gli investimenti pubblici, nonché al fine di far fronte alle ricadute economiche negative a seguito delle misure di contenimento dell’emergenza sanitaria globale derivante dalla diffusione del Covid-19, in relazione alle procedure di affidamento dei contratti pubblici, i cui bandi o avvisi con cui si indice la procedura di scelta del contraente siano pubblicati successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto (i.e. 27 gennaio 2022), nonché in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o di avvisi, qualora l’invio degli inviti a presentare le offerte sia effettuato successivamente alla data di entrata in vigore del presente decreto … è obbligatorio l’inserimento, nei documenti di gara iniziali, delle clausole di revisione dei prezzi previste dall’art. 106, comma 1, lett. a), primo periodo del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50”.

Ciò significa, all’atto pratico, che le stazioni appaltanti dovranno inserire, all’interno della lex specialis di gara, clausole di revisione dei prezzi chiare, precise e inequivocabili, volte a determinare “la portata e la natura di eventuali modifiche nonché le condizioni alle quali esse possono essere impiegate, facendo riferimento alle variazioni dei prezzi e dei costi standard, ove definiti”, senza con ciò apportare “modifiche che avrebbero l’effetto di alterare la natura generale del contratto”.

Al tempo stesso, l’art. 29, comma 1, lett. b) introduce una deroga alle previsioni contenute nell’art. 106, comma 1, lett. a), quarto periodo, del d.lgs. n. 50/2016 e s.m.i. Si stabilisce, infatti, che le variazioni di prezzo dei singoli materiali da costruzione, siano esse in aumento o in diminuzione, sono valutate dalla stazione appaltante nella misura in cui risultino superiori al 5% rispetto al prezzo rilevato nell’anno di presentazione dell’offerta e che si procederà a compensazione per la percentuale eccedente il 5% e, comunque, in misura pari all’80% di detta eccedenza nel limite delle risorse disponibili.

Sarà l’Istituto nazionale di statistica a dover definire, nei prossimi novanta giorni, la metodologia di rilevazione delle variazioni dei prezzi dei materiali, mentre il Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili dovrà individuare, entro il 31 marzo e il 30 settembre di ciascun anno, le variazioni percentuali più significative occorse nel semestre.

Cosa fare per la compensazione: l’Impresa e il Direttore Lavori

Ai fini della compensazione, l’appaltatore dovrà presentare – a pena di decadenza – l’istanza di compensazione nel rispetto delle tempistiche delineate dall’art. 29, comma 4, dando prova dell’effettiva maggiore onerosità subita “con adeguata documentazione, ivi compresa la dichiarazione di fornitori o subcontraenti o con altri idonei mezzi di prova relativi alle variazioni del prezzo elementare dei materiali da costruzione pagato dall’esecutore rispetto a quello documentato dallo stesso con riferimento al momento dell’offerto”.

Il direttore dei lavori, dal canto, suo dovrà verificare non solo l’effettiva maggiore onerosità subita dall’esecutore, ma anche che l’esecuzione dei lavori sia avvenuta nel rispetto delle tempistiche indicate nel cronoprogramma, potendo la compensazione interessare i soli lavori eseguiti nel rispetto delle anzidette tempistiche.

Si chiarisce, poi, che sono esclusi dalla compensazione i lavori contabilizzati nell’anno solare di presentazione dell’offerta (cfr. art. 29, comma 5) e che la compensazione non è soggetta al ribasso d’asta ed è al netto delle eventuali compensazioni precedentemente accordate (cfr. art. 29, comma 6).

Aumento prezzi e Compensazioni: potranno nascere nuovi contenziosi

Se l’iniziativa del legislatore sembra rappresentare, da un lato, una prima risposta alle iniziative intraprese in tempi recenti dalle imprese operanti nel settore delle costruzioni (risale, infatti, alla giornata del 25 gennaio la notizia di stampa relativa all’impugnazione, ad opera delle imprese aderenti all’Associazione Nazionale Costruttori Edili (ANCE) e dei costruttori di impianti aderenti all’Associazione Nazionale Costruttori di Impianti e dei Servizi di Efficienza Energetica (ASSISTAL), del decreto del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibile dell’11 novembre 2021, recante “Rilevazione delle variazioni percentuali in aumento o in diminuzione, superiori all’8 per cento, verificatesi nel primo semestre dell’anno 2021, dei singoli prezzi dei materiali da costruzione più significativi”), non è da escludere che la formulazione attuale della norma possa generare nuovi contenziosi oppure contestazioni ad opera del mondo delle imprese in assenza di precisazioni – chiare, univoche e concordanti – sui mezzi di prova ritenuti idonei ai fini della dimostrazione della maggiore onerosità subita, non essendo realistico pensare che le imprese accettino di trovarsi esposte a prassi discordanti o a indicazioni di segno opposte provenienti dai singoli uffici.

Ecco, dunque, che occorrerà necessariamente uno sforzo comune da parte di tutti gli attori coinvolti nelle procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti pubblici per giungere a soluzioni ispirate prima di tutto al buon senso, oltre che rispondenti alle attuali condizioni del mercato, se non si vogliono arrestare gli investimenti, ivi inclusi quelli correlati al Piano nazionale di ripresa e resilienza.

È, difatti, impensabile anche solo ipotizzare che le procedure di gara possano reggersi, al momento, su meccanismi anacronistici (si pensi, ad esempio, alle clausole capestro disseminate a vario titolo nei contratti e nei capitolati speciali d’appalto), salvo accettare il rischio che le gare vadano deserte. Rischio quest’ultimo già preannunciato ad ottobre, dalla IIIª sezione del T.A.R. Sicilia Catania nella sentenza n. 3185/2021 (“se davvero la formulazione della clausola e la determinazione della base di gara, per la sua incongruità rispetto ai prezzi di mercato, si rivelerà di natura escludente, ne deriverà che la gara andrà deserta. A fronte di una tale evenienza, sarà poi compito dell’Amministrazione, ove perdurasse il suo interesse alla proposizione del bando di gara, appurata l’inadeguatezza dell’originaria base di gara, di modificare le condizioni economiche della lex specialis, in termini tali da consentire la presentazione di offerte da parte degli operatori economici”) e divenuto una triste realtà il 22 dicembre u.s. quando, allo spirare del termine fissato per la presentazione delle offerte, si è constatato che non sono pervenute offerte in relazione alla procedura di gara (PNRR) indetta da Infratel Italia S.p.A. per l’affidamento “dell’appalto per la progettazione, fornitura e posa in opera del cavo sottomarino a fibre ottiche e relativa manutenzione e per la progettazione ed esecuzione dei lavori di realizzazione di infrastrutture costituite da impianti in fibra ottica per la realizzazione del «Piano isole minori»”.

L’impiego dei prezzari regionali

Altra tematica strettamente connessa con i profili appena esaminati e ben nota agli addetti al settore è quella dell’impiego di prezzari regionali non sempre aggiornati oppure di prezzari aggiornati su cui però vengono applicati sconti che rendono i prezzi considerati sottostimati oppure, ancora, di prezzari aggiornati ma non allineati agli attuali valori di mercato.

Del resto, già la stessa Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), nel Comunicato del Presidente del 17 febbraio 2021, aveva segnalato “un’attuazione non del tutto conforme delle previsioni di cui all’art. 23, comma 16, del Codice dei contratti pubblici”, avendo riscontrato che “in diversi casi le Regioni non provvedono all’aggiornamento annuale del prezzario regionale o vi provvedono in un periodo avanzato dell’anno” e, per l’effetto, aveva invitato le Regioni “a provvedere in modo tempestivo alle indicazioni della norma sopra richiamata, al fine di consentire alle stazioni appaltanti, tenute a determinare l’importo delle lavorazioni in aderenza alle indicazioni dei prezzari regionali, di definire il computo metrico sulla base di prezzi aggiornati al reale andamento del mercato, nonché di evitare l’attivazione del potere sostitutivo attribuito al Ministero …”.

La questione era poi stata affrontata – ancorché sotto il differente profilo dell’impiego, ai fini della determinazione della base d’asta, di prezzi significativamente inferiori rispetto alle quotazioni previste all’interno del prezzario regionale vigente – dalla IIIª sezione del T.A.R. Puglia Lecce con la sentenza n. 497 resa in data 6 aprile 2021 (e non appellata), a fronte di un ricorso promosso dall’ANCE avverso gli atti della procedura di gara indetta dal Comune di Neviano per l’affidamento dei lavori di riqualificazione di un campo sportivo.

In quell’occasione, il T.A.R. – dopo aver ricordato che l’istituto dei prezzari regionali soddisfa una duplice esigenza (vale a dire assicurare la serietà dell’offerta e la qualità delle prestazioni finali rese dall’operatore economico selezionato, evitando che la previsione di importi eccessivamente bassi impedisca di formulare offerte caratterizzate da sufficiente pregio tecnico, da un lato, e regolare il mercato delle opere pubbliche, prevenendo le possibili storture determinate da un’alterazione del gioco della concorrenza, dall’altro lato) – nell’accogliere il ricorso proposto dall’ANCE aveva avuto cura di evidenziare che le stazioni appaltanti sono tenute a fare puntale applicazione dei prezzari regionali, atteso che “anche a ritenere che il prezzario non abbia valore «tout court» vincolante ma costituisca la base di partenza per l’elaborazione delle voci di costo della singola procedura, deve nondimeno ritenersi che in caso di eventuale scostamento da detti parametri di riferimento, la stazione appaltante sia tenuta a darne analitica motivazione. Ciò è vieppiù necessario ove tale scostamento sia particolarmente sensibile non potendosi tollerare una determinazione del prezzo a base d’asta completamente arbitraria in quanto priva del necessario apporto giustificativo”.

Il legislatore ha deciso di provare a offrire una soluzione al problema in esame optando per l’approvazione, entro il 30 aprile p.v., di apposite linee guida per la determinazione di detti prezzari “previo parere del Consiglio superiore dei lavori pubblici e dell’Istituto nazionale di statistica, nonché previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni” (cfr. art. 29, comma 12). Ciò “al fine di assicurare l’omogeneità della formazione e dell’aggiornamento dei prezzari”.

Peccato, però, che la scadenza del 30 aprile, ancorché nobile nelle intenzioni, non paia realistica.

Ora, è vero che, come era solito dire Oscar Wilde “è sempre bello essere attesi e non arrivare”, ma il Paese meriterebbe, una volta tanto, uno sforzo in più …

Fino ad allora, “nelle more della determinazione dei prezzari regionali secondo le linee guida e nei limiti delle risorse stanziate per ogni intervento, le stazioni appaltanti potranno incrementare ovvero ridurre le risultanze dei prezzari regionali in ragione degli esiti delle rilevazioni effettuate dal Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili su base semestrale” (cfr. art. 29, comma 11).

Ma basteranno queste rilevazioni a quietare il mare in tempesta?

PNRR E CONTRATTI PUBBLICI: VERSO UNA MAGGIORE EFFETTIVITÀ DELLE CLAUSOLE PREMIALI?

Il D.L. 31 maggio 2021, n. 77, convertito con Legge 29 luglio 2021, n. 108, recante la governance del PNRR, prevede la possibilità per le stazioni appaltanti di introdurre nei bandi di gara clausole che riconoscano un punteggio premiale agli operatori economici che, nella propria offerta, prestino attenzione ad una serie di tematiche, espressione di priorità trasversali del PNRR.

L’art. 47 del D.L. 77/2021 determina l’integrazione di valori sociali, quali le pari opportunità e l’inclusione lavorativa, nella disciplina dei contratti pubblici finanziati attraverso i fondi del PNRR e del PNC, disciplinando, al comma 5, la facoltà di assegnazione di un punteggio aggiuntivo all’offerente o al candidato che:

1. nei tre anni antecedenti la data di scadenza del termine di presentazione delle offerte non sia risultato destinatario di accertamenti relativi ad atti o comportamenti discriminatori ai sensi delle previsioni normative applicabili;
2. utilizzi o si impegni a utilizzare specifici strumenti di conciliazione delle esigenze di cura, di vita e di lavoro per i propri dipendenti e modalità innovative di organizzazione del lavoro;
3. si impegni ad assumere, oltre alla soglia minima percentuale prevista come requisito di partecipazione, persone disabili, giovani e donne per l’esecuzione del contratto o per la realizzazione di attività ad esso connesse o strumentali;
4. abbia rispettato, nell’ultimo triennio, i principi di parità di genere e adottato specifiche misure per promuovere le pari opportunità generazionali e di genere, anche tenendo conto del rapporto tra uomini e donne nelle assunzioni, nei livelli retributivi e nel conferimento di incarichi apicali e gli obblighi previsti dalla legge per il lavoro dei disabili;
5. abbia presentato o si impegni a presentare, per ciascuno degli esercizi finanziari ricompresi nella durata del contratto di appalto, una dichiarazione volontaria di carattere non finanziario, che copra i temi ambientali, sociali, attinenti al personale, al rispetto dei diritti umani, alla lotta contro la corruzione attiva e passiva.

Le modalità e i criteri applicativi delle misure premiali sono precisati dalle “Linee guida volte a favorire le pari opportunità di genere e generazionali, nonché l’inclusione lavorativa delle persone con disabilità”, adottate con decreto interministeriale del 7 dicembre 2021.

Le Linee guida riportano esempi di clausole contrattuali che possono essere direttamente inserite nel disciplinare di gara da parte delle stazioni appaltanti, attribuendo, così, un significato concreto alla disposizione di principio contenuta nell’anzidetto art. 47, comma 5.

Nello schema che segue vengono individuati possibili criteri di valutazione, accompagnati dalle relative ipotesi di attribuzione del punteggio:

Le Linee guida stabiliscono, inoltre, diversi pesi (dal 4% del punteggio tecnico fino al 30%) da attribuire ai singoli elementi di valutazione sulla base della specifica situazione dell’impresa nel settore di attività prevalente.

Da un lato, l’emanazione delle Linee guida rappresenta un incentivo alla previsione, ad opera delle stazioni appaltanti, di punteggi premiali. Dall’altro lato, però, l’art. 47, comma 5, non sembra apportare in sé un effettivo valore aggiunto, perché individua una mera facoltà, la cui concreta realizzazione dipende dalla sensibilità delle singole amministrazioni nei confronti di queste tematiche.

La “Relazione sullo stato di attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR)” del 23 dicembre 2021 segnala che, allo stato attuale, non è possibile comprendere l’impatto del PNRR sull’occupazione di donne, giovani e persone con disabilità. Infatti, si tratta di priorità trasversali specificate solo di recente e che riguardano linee di intervento per la maggior parte non ancora attuate. Un feedback in senso positivo o negativo si potrà ottenere solo nei prossimi mesi, analizzando le procedure di gara medio tempore indette e verificando la presenza, all’interno della documentazione di gara, dei criteri premiali espressione dei valori sopra indicati.

Una problematica pressoché analoga si pone con riferimento all’art. 48, comma 6, del D.L. n. 77/2021, il quale consente alle stazioni appaltanti di prevedere, nel bando di gara o nella lettera di invito, l’assegnazione di un punteggio premiale per l’utilizzo nella progettazione dei metodi e degli strumenti elettronici specifici ai sensi dell’art. 23, comma 1, lettera h), del Codice dei contratti pubblici.

Le regole e le tecniche per l’uso di questi sistemi nel settore dei contratti pubblici sono state disciplinate con decreto del Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibile n. 312 del 2 agosto 2021, che individua, a titolo esemplificativo, una serie di criteri di valutazione a cui ricollegare i punteggi premiali:

1. proposte metodologiche per integrare gli aspetti di gestione del progetto con la gestione della modellazione informativa;
2. proposte metodologiche per l’implementazione dell’offerta di gestione informativa e del piano di gestione informativa in relazione alle esigenze di cantierizzazione, anche con strumenti innovativi di realtà aumentata e di interconnessione tra le entità presenti in cantiere;
3. proposte metodologiche volte a consentire un’analisi efficace dello studio, tra l’altro, di varianti migliorative e di mitigazione del rischio;
4. proposte che consentano alla stazione appaltante di disporre di dati e informazioni utili per l’esercizio delle proprie funzioni ovvero per il mantenimento delle caratteristiche di interoperabilità dei modelli informativi;
5. previsione di modalità digitali per la tracciabilità dei materiali e delle forniture e per la tracciabilità dei processi di produzione e montaggio, anche ai fini del controllo dei costi del ciclo di vita dell’opera;
6. proposte volte ad utilizzare i metodi e gli strumenti elettronici per raggiungere obiettivi di sostenibilità ambientali anche attraverso i principi del green public procurement;
7. previsione di strumenti digitali per aumentare il presidio di controllo sulla salute e sicurezza dei lavori e del personale coinvolto nell’esecuzione;
8. previsione di modelli digitali che consentano di verificare l’andamento della progettazione e dei lavori e/o che consentano di mantenere sotto controllo costante le prestazioni del bene, compresi i sistemi di monitoraggio e sensoristica;
9. impiego di metodi e strumenti digitali che consentano alla stazione appaltante di monitorare, in tempo reale, l’avanzamento del cronoprogramma e dei costi dell’opera.

Tuttavia, anche in questo caso, la norma disciplina una mera possibilità per le stazioni appaltanti.

Maggiore perplessità si ravvisa con riferimento all’opportunità per le stazioni appaltanti, ai sensi dell’art. 47-quater del D.L. n. 77/2021, di inserire nei bandi, negli avvisi o negli inviti di gara criteri premiali volti ad agevolare le micro, piccole e medie imprese. Tale disposizione, infatti, oltre a contemplare una mera facoltà, non risulta ulteriormente dettagliata, ragion per cui toccherà alle singole stazioni appaltanti riempire di contenuti detta previsione.

In conclusione, si auspica sicuramente un intervento che chiarisca il contenuto delle clausole a favore delle piccole e medie imprese, ma soprattutto delle disposizioni che richiedono l’introduzione tassativa di criteri premiali correlati all’attenzione verso i valori sociali, all’utilizzo di strumenti elettronici in fase di progettazione.

PARI OPPORTUNITÀ E INCLUSIONE LAVORATIVA NEI CONTRATTI PUBBLICI FINANZIATI IN TUTTO O IN PARTE CON LE RISORSE DEL PNRR E DEL PNC: UNA PRIMA ANALISI DELLE LINEE GUIDA

Con l’adozione, ad opera del decreto 7 dicembre 2021, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, Serie Generale n. 309 del 30 dicembre 2021, delle Linee guida volte a favorire le pari opportunità di genere e generazionali, nonché l’inclusione lavorativa delle persone con disabilità nei contratti pubblici finanziati con le risorse del PNRR e del PNC si è data attuazione alla previsione contenuta nell’art. 47, comma 8 del d.l. n. 77/2021 (c.d. decreto Governance).

Le Linee guida, adottate dal Ministro per le pari opportunità e la famiglia e dal Ministro per le politiche giovanili e il servizio civile universale di concerto con il Ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, il Ministro del lavoro e delle politiche sociali e il Ministro per le disabilità, si soffermano sui requisiti necessari dell’offerta e sugli ulteriori requisiti premiali che andranno a caratterizzare le procedure ad evidenza pubblica, finanziate in tutto o in parte con le risorse previste nell’ambito del PNRR e del PNC.

La ratio è quella di promuovere la crescita di valore sociale attraverso le gare pubbliche che useranno i finanziamenti europei concessi agli Stati.

L’AMBITO DI APPLICAZIONE DELLE LINEE GUIDA

Le disposizioni contenute nelle Linee guida si applicano a tutte le procedure afferenti agli investimenti pubblici finanziati, in tutto o in parte, con le risorse previste nell’ambito del PNRR e del PNC, siano esse di appalto o di concessione, di importo inferiore o superiore alle soglie di rilevanza comunitaria.

LE DISPOSIZIONI DIRETTAMENTE APPLICABILI

Sono direttamente applicabili e non necessitano, dunque, di specifico inserimento nei bandi di gara le disposizioni inerenti:

1. alla redazione e alla produzione del rapporto sulla situazione del personale (cfr. art. 47, comma 2 del decreto Governance). Ciò significa che gli operatori economici che occupano più di cinquanta dipendenti dovranno produrre, al momento della presentazione della domanda di partecipazione o dell’offerta, copia dell’ultimo rapporto redatto, corredato dalla relativa attestazione di conformità, a pena di esclusione dalla procedura di gara;
2. alla consegna della relazione di genere sulla situazione del personale maschile e femminile (cfr. art. 47, comma 3 del decreto Governance). In pratica, gli operatori economici che occupano un numero pari o superiore a quindici dipendenti e non superiore a cinquanta, sono tenuti a consegnare alla stazione appaltante l’anzidetta relazione di genere entro sei mesi dalla conclusione del contratto, pena:
   1. l’applicazione delle penali di cui all’art. 47, comma 6 del decreto Governance (sanzione giornaliera compresa tra lo 0,6 per mille e l’1 per mille dell’ammontare netto contrattuale fino al raggiungimento del limite massimo del 20% dell’anzidetto ammontare netto contrattuale), da commisurarsi in base alla gravità della violazione e in proporzione all’importo del contratto o alle prestazioni oggetto dello stesso;
   2. l’impossibilità di partecipare, in forma singola o associata, per un periodo di dodici mesi, a ulteriori procedure di affidamento afferenti agli investimenti pubblici finanziati con le risorse derivanti dal PNRR e dal PNC;
3. alla presentazione della dichiarazione e della relazione in merito al rispetto delle norme che disciplinano il diritto al lavoro delle persone con disabilità (cfr. art. 47, comma 3-bis del decreto Governance). Trattasi, anche in tal caso, di adempimento a carico degli operatori economici che occupano un numero pari o superiore a quindici dipendenti e non superiore a cinquanta, i quali dovranno parimenti consegnare alla stazione appaltante, nel medesimo termine di sei mesi dalla conclusione del contratto, la certificazione di cui all’art. 17 della l. n. 68/1999, unitamente a una relazione sull’assolvimento degli obblighi contenuti nella suddetta legge e sulle eventuali sanzioni/provvedimenti disposti a loro carico nel triennio antecedente la data di scadenza del termine di presentazione delle offerte, pena l’applicazione delle penali di cui all’art. 47, comma 6 del decreto Governance, da commisurarsi in base alla gravità della violazione e in proporzione all’importo del contratto o alle prestazioni oggetto dello stesso. Secondo le Linee guida detto adempimento dovrebbe essere esteso, mediante clausola espressa da inserire nei bandi di gara, anche agli operatori che occupano più di cinquanta dipendenti, così da “assicurare il più ampio rispetto delle norme che disciplinano il diritto al lavoro delle persone con disabilità”.

Nonostante la diretta applicabilità delle previsioni appena riassunte, le Linee guida ritengono senz’altro opportuno riportare espressamente il contenuto di detti obblighi all’interno del bando di gara e dello schema di contratto “per esigenza di certezza dei rapporti giuridici e di tutela dell’affidamento degli operatori economici”.

I REQUISITI NECESSARI DELL’OFFERTA

Costituiscono requisiti necessari dell’offerta ai sensi dell’art. 47, comma 4, terzo periodo del decreto Governance:

1. l’aver assolto, al momento della presentazione dell’offerta, agli obblighi in materia di diritto al lavoro delle persone con disabilità di cui alla legge 12 marzo 1999, n. 68 e s.m.i.;
2. l’assunzione dell’obbligo di assicurare, in caso aggiudicazione del contratto, una quota pari almeno al 30 per cento delle assunzioni necessarie per l’esecuzione del contratto o per la realizzazione di attività ad esso connesse o strumentali sia all’occupazione giovanile sia all’occupazione femminile. Il target di incremento dell’occupazione giovanile e il target di incremento dell’occupazione femminile rappresentano due target distinti e autonomi. Per tale ragione, la percentuale del 30% deve essere assicurata con riferimento a entrambe le voci, facendo riferimento al numero complessivo di nuove assunzioni (derivanti dal perfezionamento di contratti di lavoro subordinato) da impiegare lungo l’arco temporale di esecuzione del contratto, funzionali a garantire l’esecuzione del contratto aggiudicato. Il rispetto dell’impegno assunto costituisce oggetto di specifico controllo in sede di verifica di conformità da parte delle stazioni appaltanti.

GLI ULTERIORI REQUISITI PREMIALI DELL’OFFERTA

Le Linee guida contengono poi un’indicazione, esemplificativa e non esaustiva, degli ulteriori requisiti premiali che le stazioni appaltanti possono inserire nella documentazione di gara nel rispetto delle indicazioni contenute nell’art. 47, comma 5 del decreto Governance, quali:

• il possesso della certificazione di responsabilità sociale ed etica SA 8000 o equivalente;
• la natura di cooperativa sociale dell’impresa, a condizione che le persone con disabilità impiegate rappresentino almeno il 30% dei lavoratori della cooperativa;
• l’impiego o l’assunzione di persone con disabilità in quota eccedente l’obbligo minimo di legge;
• l’impiego o l’assunzione, anche nell’ambito della quota obbligatoria per legge, di persone con grado di invalidità pari o superiore all’80%;
• l’assenza di verbali di discriminazione di genere;
• la previsione nell’organico aziendale della figura del disability manager;
• l’adozione di strumenti di conciliazione delle esigenze di cura, di vita e di lavoro per i propri dipendenti, nonché modalità innovative di organizzazione del lavoro che prevedano:
  • • asilo nido aziendale/territoriale convenzionato inclusivo;
    • misure di flessibilità oraria in entrata, uscita, roll up;
    • telelavoro o smart working;
    • part time, aspettativa per motivi personali;
    • integrazione economica a congedi parentali;
    • benefit di cura per infanzia e anziani/disabili non autosufficienti e loro familiari;
    • forme di comunicazione esterna e interna o aziendale (intranet) accessibile;
    • formazione sui temi delle pari opportunità, della non discriminazione e dell’inclusione delle persone con disabilità;
    • adesione a network territoriali per la parità;
    • identificazione di una figura aziendale per le politiche antidiscriminatorie (es. diversity manager);
    • attuazione di accomodamenti ragionevoli finalizzati all’inclusione delle persone sorde (servizi-ponte);
    • adozione di servizi di sicurezza sul lavoro specificamente rivolti alle persone con disabilità;
    • l’adozione di un welfare aziendale orientato a fornire sostegno ai giovani dipendenti attraverso i seguenti interventi:
    • adozione di misure idonee a favorire la conciliazione dei tempi di vita e di lavoro;
    • adozione di una formazione professionale dedicata ai giovani dipendenti con l’attivazione di percorsi formativi specifici per l’inserimento nel contesto aziendale delle nuove figure professionali e per l’aggiornamento costante delle risorse presenti;
    • adozione di una formazione professionale dedicata ai giovani dipendenti con l’attivazione di corsi finalizzati a promuovere la cybersecurity, l’acquisizione di digital skills e l’utilizzo consapevole e responsabile delle piattaforme digitali;
    • la dimostrazione che la propria attività aziendale ha prodotto un beneficio specifico sui giovani di età inferiore a trentasei anni.

IL RICORSO ALLA FACOLTÀ DI DEROGA PREVISTA DALL’ART. 47, COMMA 7 DEL DECRETO GOVERNANCE

Ai sensi dell’art. 47, comma 7 del decreto Governance le stazioni appaltanti possono escludere l’inserimento nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti dei requisiti di partecipazione volti a promuovere l’imprenditoria giovanile, l’inclusione lavorativa delle persone disabili, la parità di genere e l’assunzione di giovani di età inferiore a trentasei anni e di donne o stabilire una quota inferiore, qualora l’oggetto del contratto, la tipologia o la natura del progetto o altri elementi puntualmente indicati ne rendano l’inserimento impossibile o contrastante con gli obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio, nonché di impiego ottimale delle risorse pubbliche.

Qualora le stazioni appaltanti intendano avvalersi di detta facoltà di deroga, dovranno darne adeguata e specifica motivazione con atto espresso del responsabile della stazione appaltante, da adottare prima o contestualmente all’avvio della procedura ad evidenza pubblica (es. determina a contrarre o atto immediatamente esecutivo della stessa).

Le Linee guida contengono al riguardo un’esemplificazione delle ipotesi in cui è possibile ricorrere all’anzidetta facoltà di deroga (es. nel caso di affidamento diretto per importi di modico valore; nell’ipotesi di procedure di somma urgenza e di protezione civile; in presenza di clausole di riassorbimento occupazionale; nel caso in cui vi siano esigenze specifiche correlate alle mansioni da svolgere che richiedano, per oltre il 70% delle nuove assunzioni, esperienze pregresse o specializzazioni tali da rendere la fascia anagrafica giovanile con esse incompatibile; qualora il livello del tasso di occupazione femminile desumibile dagli indici ISTAT si discosti significativamente dalla media nazionale complessiva in ragione delle caratteristiche strutturali delle mansioni da svolgere) e precisano, altresì, che in tali evenienze le stazioni appaltanti potranno contemperare il ricorso alla facoltà di deroga rafforzando le misure premiali, mediante l’inserimento e l’assegnazione di punteggi aggiuntivi orientati a promuovere comunque l’occupazione giovanile e femminile.

IL DECRETO LEGISLATIVO 08 NOVEMBRE 2021 n.199: A PICCOLI PASSI VERSO LA TRANSIZIONE ENERGETICA

Il 15 dicembre è entrato in vigore il decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199, che attua la direttiva UE 2018/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 dicembre 2018 sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili (c.d. Direttiva Red II).

L’obiettivo dichiarato consiste nell’accelerare il percorso di crescita sostenibile del nostro Paese, in coerenza con gli obiettivi europei di decarbonizzazione e in attuazione delle misure contenute nel PNIEC (Piano Nazionale Integrato per l’Energia e il Clima) e nel PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza)[1].

Il decreto si colloca, infatti, nell’ambito di un percorso volto a limitare il riscaldamento globale, iniziato con l’Accordo di Parigi del 2015. Per raggiungere questo scopo, l’Unione Europea, attraverso lo European Green Deal (COM/2019/640 final), ha definito la riduzione dei gas climalteranti al 55 per cento rispetto ai livelli del 1990 entro il 2030 e al 100 per cento entro il 2050, obiettivo previsto anche dal Regolamento n. 2021/1119[2].

L’Italia è risultata particolarmente diligente nell’attuazione delle politiche europee, pubblicando e inviando alla Commissione, nel mese di gennaio 2020, il PNIEC, preposto alla definizione dei target al 2030 per la riduzione delle emissioni climalteranti, tema ulteriormente affrontato nei progetti riferibili alle Missioni 2 – Rivoluzione Verde e Transizione Ecologica – e 3 – Infrastrutture per una Mobilità sostenibile – del PNRR[3]. Da ultimo, con questo decreto il nostro Paese intende, da un lato, ridurre le emissioni di gas a effetto serra di almeno il 55 per cento entro il 2030 e, dall’altro, perseguire un obiettivo minimo del 30 per cento come quota complessiva di energia prodotta da fonti rinnovabili sul consumo finale lordo, attraverso l’introduzione di strumenti di incentivazione e di semplificazione dei procedimenti autorizzativi e amministrativi.

L’incentivo verrà assegnato attraverso una tariffa erogata dal Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.a. – sull’energia prodotta dall’impianto, in modo proporzionato alla sua dimensione e onerosità: per i grandi impianti, con potenza superiore a 1 MW, esso sarà attribuito mediante procedure competitive di aste al ribasso; per gli impianti di piccola taglia il sostegno economico verrà riconosciuto alternativamente attraverso una richiesta da effettuare direttamente alla data di entrata in esercizio oppure tramite bandi, in cui sono fissati criteri di selezione basati sul rispetto di requisiti tecnici, di tutela ambientale e di efficienza dei costi; infine, per impianti di potenza pari o inferiore a 1 MW facenti parte di comunità energetiche o di configurazioni di autoconsumo collettivo sarà possibile accedere ad un incentivo diretto[4]. Inoltre, è agevolata la fruizione di queste agevolazioni da parte di chi installa impianti fotovoltaici a seguito di rimozione dell’amianto.

Tuttavia, le concrete modalità di implementazione non sono ancora state definite: esse sono demandate ad uno o più decreti del Ministro della transizione ecologica, che dovranno essere adottati entro 180 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo.

L’intervento del Ministro della transizione ecologica risulta necessario anche con riferimento alle procedure autorizzative. Si prevede, innanzitutto, l’istituzione di una piattaforma unica digitale, realizzata e gestita dal GSE, per la presentazione delle istanze relative ai regimi di sostegno e per fornire assistenza durante l’intera procedura amministrativa. Inoltre, dovranno essere stabiliti principi e criteri omogenei per l’individuazione delle aree idonee e meno all’installazione di impianti a fonti rinnovabili da parte delle Regioni e delle Province autonome, che dovranno essere raccolte all’interno di un’ulteriore piattaforma digitale.

Per quanto riguarda la regolamentazione tecnica, interessante è la previsione per cui i progetti di costruzione di nuovi edifici e di ristrutturazione rilevante dovranno, pena il diniego del rilascio del titolo edilizio richiesto, prevedere l’utilizzo di fonti energetiche rinnovabili per coprire almeno la quota del 60 per cento dei consumi totali di acqua calda sanitaria, climatizzazione invernale ed estiva, incrementabile da parte di Regioni e Province autonome. Per gli edifici pubblici, invece, gli obblighi percentuali sono addirittura elevati al 65 per cento.

Un intero titolo del decreto è dedicato al tema dell’energia da fonti rinnovabili nel settore dei trasporti. I fornitori di benzina, diesel e metano sono obbligati a conseguire entro il 2030 una quota almeno pari al 16 per cento di fonti rinnovabili sul totale di carburanti immessi in consumo nell’anno di riferimento. Tuttavia, ancora una volta, la realizzazione di questo obiettivo cruciale viene demandata all’emanazione di decreti da parte del Ministro della transizione ecologica, che dovranno fissare condizioni, criteri e modalità di attuazione.

Infine, risulta necessario analizzare le norme di coordinamento con le previsioni del PNRR: non solo vengono definite condizioni di cumulabilità applicabili nei casi in cui un soggetto presenti contemporaneamente istanza di accesso agli strumenti di incentivazione tariffaria stabilite dal decreto con le misure del Piano, ma si prevede, inoltre, che la verifica dei requisiti per l’ammissione alle due categorie di agevolazioni sia svolta dal GSE nell’ambito della stessa istruttoria. Anche queste disposizioni, però, per essere implementate, necessitano dell’intervento del Ministro della transizione ecologica, attraverso uno o più decreti che individuino i criteri specifici di coordinamento tra le diverse categorie di incentivi.

[1] L’adozione di misure ulteriori e maggiormente pregnanti in tema di fonti energetiche rinnovabili si è resa necessaria, in particolar modo, in seguito alla pubblicazione del sesto Rapporto sui mutamenti climatici da parte del Working Group 1 dell’Intergovernamental Panel on Climate Change (IPCC) nell’agosto scorso, il quale ha evidenziato che: negli ultimi anni le emissioni di gas serra sono costantemente incrementate, raggiungendo nel 2019 concentrazioni di 410 ppm per CO2 e 1866 ppb per il metano; la riduzione dei ghiacciai terrestri non ha precedenti negli ultimi 2000 anni; la temperatura media globale nel decennio 2011-2020 è stata di 1.09 °C superiore a quella del periodo 1850-1900; a causa dell’innalzamento delle temperature il livello medio del mare si è accresciuto di 20 cm fra il 1901 e il 2020, mentre l’acidificazione delle acque sta procedendo a una velocità mai vista in precedenza (A. Muratori, PNIEC, PNACC e PNRR di fronte al sesto Rapporto IPCC sui mutamenti climatici, in Ambiente e sviluppo, 2021, 8-9, 589).

[2] T. Ronchetti, M. Medugno, Decarbonizzazione e transizione energetica nel PNRR, in Ambiente e sviluppo, 2021, 10, 725.

[3] A. Muratori, op. cit., pag. cit.

[4] L’incentivo, riconosciuto per un periodo di 20 anni, è cumulabile con il Superbonus al 110%, nei limiti previsti dalla legge (M. Peppucci, Energia: decreto incentivo per l’autoconsumo e comunità energetiche da fonti rinnovabili, su ingenio.it).

Esonero dal contributo di costruzione per le opere di interesse generale

Analisi di un istituto che oscilla, da sempre, tra l’esigenza di incentivare gli interventi di rilevanza pubblica e quella di evitare applicazioni discriminatorie

In attesa della tanto annunciata riforma del Testo Unico dell’Edilizia, c’è un istituto che, sin dalla sua introduzione, ha costituito uno dei principali incentivi alla realizzazione di opere pubbliche o di interesse generale; allo stesso tempo, tale speciale regime derogatorio ha richiesto interpretazioni restrittive della sussistenza dei suoi requisiti, allo scopo di evitare applicazioni discriminatorie o, addirittura, distorsive.

Si tratta dell’esonero dal contributo di costruzione di cui all’art. 17, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001, il quale prevede, tra le varie ipotesi derogatorie, che il contribuito di costruzione non è dovuto “per gli impianti, le attrezzature, le opere pubbliche o di interesse generale realizzate dagli enti istituzionalmente competenti“.

La ratio della disposizione

La ratio dell’esenzione in argomento è finalizzata, da un lato, ad agevolare l’esecuzione di opere dalle quali la collettività possa trarne utilità, dall’altro, ad evitare che il soggetto che interviene per l’istituzionale attuazione del pubblico interesse corrisponda un contributo che verrebbe a gravare, sia pure indirettamente, sulla stessa comunità che dovrebbe avvantaggiarsi dell’opera, atteso che il beneficio dello sgravio si traduce in un abbattimento dei costi a cui corrisponde un minore aggravio di oneri per gli utenti.

Trattandosi di deroghe al generale principio dell’onerosità del permesso di costruire (art. 11, comma 2, del D.P.R. n. 380/2001), le ipotesi di esonero sono tassative e di stretta interpretazione.

I requisiti di carattere oggettivo e soggettivo

La norma richiede due requisiti che devono entrambi concorrere per fondare lo speciale regime di gratuità dell’intervento, l’uno di carattere oggettivo, rappresentato dalle opere pubbliche o di interesse pubblico da cui la collettività possa trarre un utile o la cui fruizione, in via diretta o indiretta, soddisfi interessi generali, e l’altro di carattere soggettivo, costituito dalla presenza di un ente “istituzionalmente competente”, in qualità di soggetto realizzatore delle opere medesime.

L’interpretazione restrittiva del requisito soggettivo

Ci si è chiesto se, tra gli “enti istituzionalmente competenti”, oltre alle Amministrazioni pubbliche, possano essere ricompresi anche soggetti privati che agiscono per realizzare opere pubbliche o di interesse generale.

La giurisprudenza amministrativa ha risposto a tale quesito affermando che “l’opera può essere ricondotta pacificamente all’ente istituzionalmente competente anche qualora sia realizzata da un soggetto privato, purché ciò avvenga per conto di un ente pubblico di cui ne rappresenti, in buona sostanza, la longa manus” (Cons. Stato, sez. II, 12 marzo 2020, n. 1776).

Tuttavia, nel qualificare i soggetti privati quali “enti istituzionalmente competenti”, è stata fornita un’interpretazione restrittiva: “l’esenzione spetta soltanto qualora (come avviene nella concessione di opera pubblica e in altre analoghe figure organizzatorie) lo strumento contrattuale utilizzato consenta formalmente di imputare la realizzazione del bene direttamente all’ente per conto del quale il privato abbia operato” (Cons. Stato, sez. IV, 11 febbraio 2016, n. 595) e solo se le opere realizzate “sono destinate a pervenire nel patrimonio dell’Amministrazione stessa” (Cons. Stato, sez. V, 2 ottobre 2008, n. 4761).

I casi specifici desumibili dall’analisi della giurisprudenza

Dall’analisi della casistica oggetto di pronunce dei Giudici Amministrativi è possibile individuare alcune fattispecie che rientrano nell’ipotesi di esonero dal contributo di costruzione, mentre altre ne restano inevitabilmente escluse.

Tra i casi in cui è ammesso l’esonero rientrano certamente gli istituti della concessione di opera pubblica e del project financing, entrambi caratterizzati dal trasferimento, in tutto o in parte, al soggetto privato delle funzioni oggettivamente pubbliche necessarie per la realizzazione dell’opera (Cons. Stato, n. 1776/2020 cit.).

Il contributo di costruzione non è dovuto per la realizzazione di opere di urbanizzazione eseguite da privati, in attuazione di strumenti urbanistici (Cons. Stato, n. 595/2016 cit.), in quanto opere destinate ad entrare a far parte del patrimonio dell’ente.

Al contrario, sono stati esclusi casi in cui immobili destinati a soddisfare interessi generali sono stati realizzati da privati e soltanto in seguito alienati o locati ad una pubblica amministrazione (TAR Campania, Napoli, sez. II, 29 gennaio 2015, n. 516). Ancora, è stata ritenuta soggetta al pagamento del contributo di costruzione la realizzazione di un’opera da parte di un soggetto privo di finalità lucrative che opera in regime di accreditamento con il Sistema Sanitario Nazionale (TAR Lombardia, Milano, sez. II, 3 novembre 2016, n. 2011).

Insomma, vista l’interpretazione necessariamente restrittiva della norma derogatoria in commento, è bene analizzare nel concreto, caso per caso, la ricorrenza dei presupposti per l’applicazione dell’esonero dal contributo di costruzione per la realizzazione di opere pubbliche o di interesse generale.