Benvenuto Decreto Semplificazioni 2021

Approvato il testo del Decreto legge 31 maggio 2021, n. 77 – detto anche Decreto Semplificazioni bis. Ed è molto di più di un testo per la semplificazione, è il primo tassello per l’avvio dei progetti legati al Recovery Plan. Ecco il commento della Prof.ssa Sara Valaguzza.

In una giornata di sole alle porte della Festa della Repubblica, è d’obbligo il pensiero positivo.

Anche quando l’oggetto del pensiero è il decreto Semplificazioni bis.

Per farlo mi impegno a stare lontana dal cavillo e dal tecnicismo. È vero che sfrugugliando si intravedono spazi che accenderanno riflessioni critiche, ma oggi propongo tre chiavi di lettura che consentono di valorizzare il testo: sincerità, collaborazione e pragmatismo.

Sincerità.

Unità per la razionalizzazione e il miglioramento dell’efficacia della regolazione

Il provvedimento del Governo istituisce una Unità per la razionalizzazione e il miglioramento dell’efficacia della regolazione. La scelta è sincera, perché guarda in faccia il problema principale del nostro Paese, responsabile delle maggiori inefficienze che subiamo, più della corruzione, più della mancata digitalizzazione, più della frammentazione delle stazioni appaltanti. Il Governo ammette, nell’art. 5 del nuovo Decreto, che possano derivare ostacoli alla attuazione corretta e tempestiva delle riforme e degli investimenti previsti nel PNRR dalle disposizioni normative e che perciò sia necessario individuare un organismo che possa proporre, via via, dei rimedi. Alleluja. La sincerità è tanta e tale che è previsto di studiare “proposte per superare le disfunzioni derivanti dalla normativa vigente”.

Le complessità vanno governate

Sempre nell’ottimismo di una giornata di sole, sembrerebbe allora superato l’approccio banalizzante della semplice semplificazione, che è finito presto per essere sempliciotto, oltre che semplicistico. Le complessità vanno governate; eliminarle non sempre è possibile e talvolta non è nemmeno la soluzione migliore. La disfunzione invece sì che va eliminata, quando l’ipertrofia normativa annienta il risultato. Interessante anche il riferimento, nell’articolo citato, alla possibilità che l’Unità debba promuovere e potenziare “iniziative di sperimentazione normativa, anche tramite relazioni istituzionali con analoghe strutture istituite in Paesi stranieri, europei ed extraeuropei” e, nel farlo, si dovranno tenere “in adeguata considerazione le migliori pratiche di razionalizzazione e sperimentazione normativa a livello internazionale”. Si intuisce cioè che l’idea alla base della razionalizzazione del miglioramento dell’efficacia della regolazione si inserisce finalmente nel dibattito scientifico, in cui la redazione delle norme è una tecnica che appartiene ad un comparto specialistico e che si perfeziona nel confronto di settore, dove si confrontano giuristi, comportamentalisti, psicologi, economisti, antropologi. Il nuovo decreto è un diario aperto sulle carenze strutturali dell’esercizio della funzione pubblica e propone soluzioni. La conferma di Cabina di Regia e Comitati interministeriali, gruppi di controllo e di monitoraggio, l’esplicitazione di obblighi di coordinamento e poteri sostitutivi e perfino l’assegnazione di “poteri” auto-certificativi del silenzio assenso riconosciuti ai privati sono una risposta concreta che osserva la realtà per quello che è: un complesso sistema relazionale che fatica ad essere efficiente.

Collaborazione.

Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale

Il Decreto Legge Semplificazioni bis istituisce un Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale, con funzioni consultive nelle materie e nelle questioni connesse all’attuazione del PNRR. Il tavolo, i cui componenti non sono remunerati né rimborsati, è composto da rappresentanti delle parti sociali, del Governo, delle Regioni e delle Province autonome, degli Enti locali e dei rispettivi organismi associativi, delle categorie produttive e sociali, del sistema dell’università e della ricerca e della società civile, e può supportare la Cabina di Regia “per la realizzazione del PNRR anche al fine di favorire il superamento di circostanze ostative e agevolare l’efficace e celere attuazione degli interventi.” Si riconosce cioè il valore della collaborazione tra pubblico e privato, tra politica e accademia, tra impresa e lavoratori, tra società civile e governo. In sostanza, si dà corpo al partenariato inteso, finalmente, per quello che è: cioè non solo concessioni di autostrade o metropolitane, ma trama di governo collaborativo e dialogico che trasforma gli astratti e indefiniti interessi pubblici negli interessi di tutti, in interessi appunto comuni.

Più subappalto, e più disciplina

È aumentata la percentuale del subappalto al 50% ed è stata prevista la responsabilità solidale dell’appaltatore e del subappaltatore verso il committente. Il che conferma la necessità di disciplinare la rete della filiera di tutti coloro che sono coinvolti nell’esecuzione delle opere pubbliche attraverso dinamiche di rete e adottando lo schema giuridico degli accordi collaborativi, che sono indispensabili per raggiungere insieme il risultato prescelto. È prevista la partecipazione dell’appaltatore, che può aggiudicarsi un appalto sulla base della sola fattibilità tecnica, alla conferenza dei servizi sul progetto definitivo. Il fatto non è nuovo, ma, nel contesto complessivo dell’intervento normativo in questione, indica una corresponsabilità di processo, tra soggetto pubblico e privato, che fa ben sperare sull’adozione di un approccio collaborativo orientato alla logica degli outcome based contract anche nel comparto pubblico. Finalmente sono state superate le ingenuità di chi aveva creduto nella utilità di separare la fase di progettazione da quella di costruzione, nella pia illusione che ciò avrebbe protetto la spesa pubblica. Nel nuovo Decreto è esplicitata la deroga a quanto previsto dall’articolo 59, commi 1, 1-bis e 1-ter, del decreto legislativo n. 50 del 2016, ed è ammesso l’affidamento di progettazione ed esecuzione dei relativi lavori anche sulla base del progetto di fattibilità tecnica ed economica di cui all’articolo 23, comma 5, del decreto legislativo n. 50 del 2016.

Si va quindi molto oltre l’appalto integrato.

Ovviamente per controllare che l’affidamento della progettazione all’appaltatore non comporti sbalzi imprevisti dei costi e dei tempi di realizzazione e, soprattutto, per affinare le esigenze del committente in maniera da ottenere una esecuzione ottimale la chiave sarà la capacità delle stazioni appaltanti di costruire ambiente contrattuali intelligenti, resilienti e collaborativi, che sappiano promuovere una collaborazione tra gli attori coinvolti nella sfida della costruzione. Le società pubbliche in house providing sono chiamate in gioco in maniera precisa, per fornire il necessario supporto tecnico e operativo alle amministrazioni tramite apposite convenzioni. Ottima occasione, questa, perché le imprese pubbliche si diano una nuova identità come reali supporter di innovazione e capacità tecnica altamente specializzata.

Collaborare, quindi, per costruire.

Pragmatismo.

Contratti pubblici in chiave strategica e di politica industriale.

Il titolo quarto è intitolato “Contratti pubblici”!!! Notare bene: non gare pubbliche o procedure di evidenza pubblica, ma contratti pubblici. E qui potrebbe anche piovere, ma non me ne accorgerei tanta è la soddisfazione per ritrovare nella norma alcuni scorci di dibattiti accademici in cui ho molto creduto. L’art. 48, spinto evidentemente dal modello europeo imposto al PNRR, dimostra un approccio innovativo perché per la prima volta guarda ai contratti pubblici in chiave strategica e di politica industriale. La norma disegna un percorso che, passando attraverso i requisiti di accesso e di valutazione delle offerte nelle gare, spinge gli operatori economici in alcune direzioni di sostanza: la promozione di politiche di assunzione basate sull’impiego dei giovani e sulla parità di genere, l’adozione di misure di conciliazione tra vita e lavoro, per esempio.

Premi a chi termina l’appalto prima dei termini

All’art. 51 comma 4, viene anche prevista e generalizzata la possibilità di premiare l’appaltatore che termina i lavori prima del termine convenuto. Il che renderà naturale, per le stazioni appaltanti che vogliano cogliere l’occasione di innovazione offerta dal Decreto, introdurre e disciplinare nell’ambito del rapporto contrattuale, auspicabilmente di rete, dei target di miglioramento prestazionale di vario genere (non solo di carattere temporale), a cui associare premialità che consentano a chi introduce qualità a beneficio dell’interesse pubblico di vedersi riconoscere e compensare il valore aggiunto prodotto. L’art. 48 comma 6 sprigiona anche un senso di pragmatismo che si fa apprezzare per la sua ragionevolezza, e perché finalmente la norma tratta le stazioni appaltanti per quello che sono, cioè organizzazioni dotate di intelligenza specifica e non necessariamente incapaci e pericolosi soggetti da commissariare: è scritto, in sostanza, che le regole generali introdotte in merito al contenuto dei bandi di gara come requisiti generali e premianti dell’offerta, che la stessa norma ha previsto in via generale, possono essere derogata previa “adeguata e specifica motivazione, qualora l’oggetto del contratto, la tipologia o la natura del progetto o altri elementi puntualmente indicati ne rendano l’inserimento impossibile o contrastante con obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio nonché di ottimale impiego delle risorse pubbliche”.

Fiducia.

Evviva! Che la sincerità abbia consentito anche di tornare ad avere fiducia nell’amministrazione pubblica, che altro non è se non un insieme di persone e mezzi che operano secondo i propri scopi? Se poi, un domani, ci si convincesse anche che conviene evitare di combattere contro un nemico immaginario e che la collaborazione pubblico privato è l’ovvia, naturale, conveniente via, per far progredire il Paese, allora sapremmo di aver fatto bene il nostro lavoro, continuando a ripeterlo.

Recupero degli immobili dismessi: il TAR Milano rimette alla Corte Costituzionale il giudizio di legittimità dell’art. 40-bis della L.R. Lombardia n. 12/2005

Svolta, non del tutto inattesa, nel processo di rigenerazione urbana promosso da Regione Lombardia e dai Comuni lombardi (per uno sguardo sul tema della rigenerazione urbana e dei rapporti pubblico-privato, sia consentito rimandare all’approfondimento del 16 dicembre 2020). Il TAR Milano, infatti, ha rimesso alla Corte Costituzionale – senza risparmiare critiche – il giudizio di legittimità dell’art. 40-bis della L.R. n. 12/2005, introdotto con la novella del 2019 sulla rigenerazione urbana, volto a stimolare, anche con rilevanti premi volumetrici e deroghe alle discipline urbanistiche, il recupero degli immobili dismessi o degradati da parte dei privati.
Questa disciplina aveva destato fin da subito perplessità e critiche da parte di esperti e amministratori, che lamentavano l’illegittima compressione della potestà regolamentare comunale in materia di tutela del territorio. Lo scontro si era poi elevato, a livello mediatico nazionale, con riferimento al caso del recupero del cd. Pirellino, l’immobile di proprietà del Comune di Milano, dismesso e venduto ad un fondo immobiliare per una cifra record in seguito ad asta pubblica, per cui è stato presentato un progetto di sviluppo che, senza i bonus volumetrici previsti dalla Legge Regionale sulla rigenerazione urbana, non sarebbe ammissibile.

Il caso
Con ordinanze n. 371-372-373 del 10 febbraio 2021, il TAR Milano ha ritenuto non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal Comune di Milano, dell’art. 40-bis della L.R. Lombardia n. 12/2005, introdotto dalla L.R. n. 18/2019 (c.d. Legge sulla rigenerazione urbana) e volto a disciplinare il recupero del patrimonio immobiliare dismesso.
Le vicende riguardano principalmente il riparto delle competenze di pianificazione del territorio tra Regione e Comuni, ed infatti i parametri di legittimità costituzionale vengono individuati negli artt. 3, 5, 97, 114, secondo comma, e 118 della Costituzione.
Il contesto normativo
Con l’approvazione del nuovo PGT del Comune di Milano avvenuta il 14 ottobre 2019, è stata introdotta, all’art. 11 delle NTA del Piano delle Regole, una disciplina sul recupero degli edifici abbandonati e degradati piuttosto stringente. In particolare, si considerano abbandonati gli edifici dismessi da più di 1 anno, al ricorrere di determinate criticità per la sicurezza, salubrità o incolumità pubblica o di disagio per il decoro e la qualità urbana. I proprietari di tali immobili, individuati nell’apposita tavola del PGT aggiornata annualmente, devono avviare i lavori di recupero entro 18 mesi; qualora non provvedano entro detto termine, scatta l’obbligo di demolizione (può provvedervi anche il Comune, con spese a carico del privato) e la perdita di gran parte dei relativi diritti edificatori.
A poco più di un mese di distanza, con la Legge Regionale della Lombardia del 26 novembre 2019, n. 18, recante misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e territoriale, nonché per il recupero del patrimonio edilizio esistente, è stato introdotto l’art. 40-bis alla L.R. n. 12/2005, anch’esso volto a disciplinare il recupero degli immobili dismessi, ma in senso nettamente più favorevole per i privati, prevedendo:
– un termine di 5 anni per la dichiarazione di dismissione dell’immobile (che può giungere anche tramite semplice perizia asseverata del privato);
– un termine di 3 anni per l’avvio dei lavori di recupero, i quali potranno derogare alle norme quantitative, morfologiche, sulle tipologie di intervento, sulle distanze previste dagli strumenti urbanistici comunali e ai regolamenti edilizi;
– l’incremento delle volumetrie, fino al 25% dell’esistente, e l’esenzione dal reperimento delle aree standard;
– nessuna perdita dei diritti volumetrici esistenti per il caso di omessa demolizione;
– l’applicazione della disposizione anche nei confronti di quegli immobili già dichiarati dismessi dai singoli Comuni.
La decisione del TAR Lombardia
In primo luogo, i Giudici del TAR rilevano la sovrapposizione tra le due discipline, in quanto la disposizione regionale si rivela completa ed esaustiva riguardo al trattamento giuridico da riservare agli immobili abbandonati e degradati, residuando in capo ai Comuni compiti meramente attuativi ed esecutivi.
Ciò premesso, si rileva che l’applicazione della disposizione regionale comprime in maniera eccessiva la potestà pianificatoria comunale, non consentendo a questi Enti alcun intervento correttivo o derogatorio in grado di valorizzare le peculiarità dei singoli. Anzi, applicandosi espressamente anche agli immobili fatiscenti individuati prima dell’introduzione della disposizione regionale, questa stravolge del tutto la pianificazione territoriale dei Comuni.
In altre parole, il legislatore regionale avrebbe imposto una “disciplina urbanistico-edilizia in ordine al recupero degli immobili fatiscenti ingiustificatamente rigida e uniforme, operante a prescindere dalle decisioni comunali e in grado di produrre un impatto sulla pianificazione locale molto incisivo e potenzialmente idoneo a stravolgere l’assetto del territorio, o di parti importanti dello stesso, in maniera del tutto dissonante rispetto a quanto stabilito nello strumento urbanistico generale”.
I Comuni, quindi, non hanno la facoltà di selezionare, discrezionalmente, gli immobili da recuperare, e ciò causa un’inaccettabile incertezza in ordine al governo del territorio, poiché viene impedito ai Comuni una coerente programmazione in ambito urbanistico, rendendola in alcune parti, anche importanti, del tutto ineffettiva e ultronea.
Sulla disciplina “eccessivamente premiante” della L.R. Lombardia
Oltre alla paventata violazione del riparto di competenze tra Regione e Comuni, la disciplina regionale viene duramente contestata, sotto il profilo della proporzionalità, nelle parti in cui introduce meccanismi premianti per quei privati che eseguono i lavori di recupero degli immobili, anche nei casi in cui il Comune abbia già individuato immobili abbandonati e degradati.
Nelle ordinanze del TAR si legge chiaramente che “la norma regionale, quindi, incentiva in maniera assolutamente discriminatoria e irragionevole situazioni di abbandono e di degrado, da cui discende la possibilità di ottenere premi volumetrici e norme urbanistiche ed edificatorie più favorevoli rispetto a quelle ordinarie”.
Inoltre, l’art. 40 bis della legge regionale n. 12 del 2005 appare in contrasto anche con i principi di uguaglianza e imparzialità dell’Amministrazione discendenti dagli artt. 3 e 97 della Costituzione, visto che incentiva in maniera assolutamente discriminatoria e irragionevole situazioni di “abbandono e di degrado, da cui discende la possibilità di ottenere premi volumetrici e norme urbanistiche ed edificatorie più favorevoli rispetto a quelle ordinarie”, riconoscendo premialità (anche) in favore di soggetti che non hanno provveduto a mantenere gli immobili in buono stato, a differenza dei proprietari diligenti che hanno fatto fronte agli oneri e ai doveri conseguenti al loro diritto di proprietà, ma che proprio per questo non possono beneficiare di alcun vantaggio in caso di intervento sul proprio immobile.
Infine, la disciplina regionale pare in netto contrasto con le disposizioni di legge, anche nazionale, volte a contenere il consumo di suolo.
E adesso?
Le critiche alla Legge Regionale sulla rigenerazione urbana sono molto dure e circostanziate – riprendendo invero i commenti di quei giuristi e politici che fin dalla sua approvazione avevano espresso dubbi – ma l’ultima parola spetta alla Corte Costituzionale.
L’apertura di un tavolo tecnico tra Comuni e Regioni volto alla modifica della disciplina regionale è fortemente auspicata e invocata anche da alcune parti in causa. Il rischio che si intravede è di profonda incertezza, almeno nei prossimi mesi, tanto per quei Comuni che, privi di un’apposita regolamentazione, devono individuare gli immobili dismessi ai sensi della Legge Regionale (che non è sospesa negli effetti, nelle more della decisione della Consulta), quanto per quelli che hanno già provveduto a individuare i siti dismessi sulla base di previsioni dei propri strumenti di pianificazione generale, in contrasto con la Legge Regionale.

Economia circolare e Recovery Fund: un’occasione per la ripresa da non farsi sfuggire

Si avvicina per gli Stati Membri il termine per presentare alla Commissione Europea il proprio Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), il piano coordinato di azioni da proporre per accedere ai fondi del “Next Generation Eu”, generalmente detto Recovery Fund. Questo pacchetto di fondi europei è composto da 750 miliardi di euro, tra contributi a fondo perduto e prestiti, dei quali circa 209 miliardi sono destinati all’Italia.

Sostenibilità ambientale: non area di intervento ma criterio di valutazione
Le imponenti risorse a sostegno delle economie europee colpite dalla crisi sanitaria dovranno essere investite in quelli che vengono definiti i “cluster” di intervento: digitalizzazione e innovazione; rivoluzione verde e transizione ecologica; infrastrutture per la mobilità; istruzione e formazione; equità, inclusione sociale e territoriale; salute.

La sostenibilità ambientale, nell’intenzione delle istituzioni comunitarie, non è quindi una specifica area di intervento bensì un criterio trasversale di valutazione, attraverso cui è fondamentale improntare ogni progetto di crescita e investimento.

Fin dalle prime dichiarazioni e analisi specifiche, tutti, politici, tecnici, associazioni di categoria e amministratori locali, hanno concordato sul fatto che l’economia circolare può e deve essere il volano per la ripresa dell’Italia, per garantire quella trasformazione non solo del sistema produttivo-industriale ma anche del modello sociale e comportamentale che ne discende. Secondo uno studio recente della Cambridge Econometrics, l’economia circolare ha la potenzialità di aumentare il PIL dell’UE di oltre lo 0,5% e di creare circa 700.000 nuovi posti di lavoro entro il 2030.

Del resto, la cornice socioeconomica della Comunità Europea post Covid-19 offre un’opportunità unica per accelerare la transizione verso un’economia green, investendo nella necessaria riconfigurazione dei modelli economici tradizionali e garantendo che ciò avvenga in modo giusto e socialmente equo.

Molte proposte sono pervenute dalle associazioni di categoria, come nel caso di ASSOFERMET, ASSORIMAP e UNIRIMA, le Associazioni delle Imprese del settore della produzione di Materia Prima Secondaria (MPS) ed “End of Waste” (EoW), che hanno presentato al Ministero dello Sviluppo Economico un progetto dettagliato di allocazione dei fondi del Recovery Fund in materia di economia circolare (LINK).

Ancora, è il caso delle 20 proposte del Circular Economy Network – CEN, che distinguono le azioni da intraprendere in forme di investimento per le imprese e per gli operatori del settore e vere e proprie riforme strutturali e di sistema per lo sviluppo e l’attuazione dell’economia circolare in Italia (LINK).

A nostro avviso, per dare concreta attuazione ai principi dell’economia circolare, è necessario in primo luogo, a livello sistematico, completare il percorso di allineamento, di norme, prassi e target, con gli indirizzi comunitari. Il piano di interventi dovrà infatti essere coerente con gli obiettivi del Green Deal europeo e, quindi, anche con il Piano europeo per l’economia circolare (LINK), che stabilisce scadenze temporali precise e stringenti, oltre che obiettivi misurabili e imperativi, per l’attuazione delle strategie in materia di economica circolare.

Inoltre, è necessario accompagnare la transizione con incentivi mirati, come ad esempio per il trasferimento tecnologico e per il supporto alle PMI, introducendo sgravi fiscali e premialità per i casi più virtuosi. A tale fine, deve essere rilanciata la Strategia Nazionale per l’Economia Circolare già proposta ma poi accantonata per i noti motivi di crisi sanitaria (LINK).

La vera ripartenza del sistema produttivo non può che partire dagli investimenti nella ricerca e nello sviluppo, che permettano di accedere con più facilità, e per tutti, alle tecnologie innovative sostenibili e ai più avanzati sistemi di produzione green.

La transizione dovrà avvenire in stretto coordinamento con gli stakeholder: l’ascolto delle esigenze della filiera produttiva, che più è in grado di individuare i punti critici del comparto e quelli da implementare, rappresenta una fondamentale tappa del processo di ripartenza che ci aspetta. Inoltre, gli investimenti pubblici devono stimolare gli investimenti privati, innescando così una crescita in termini di creazione di posti di lavoro, sostenibilità e competitività.

Formazione e sensibilizzazione: una nuova figura, il Green Manager
Anche le attività di formazione e sensibilizzazione assumono un ruolo decisivo. C’è bisogno di formare figure professionali di ogni grado, ricercatori, tecnici, interpreti delle norme, comunicatori green per raggiungere gli obiettivi ambiziosi fissati. Gli operatori segnalano sempre di più la necessità di istruire green manager che possano condurre le imprese attraverso la transizione ambientale che ci attende.

Infine, sarà necessario istituire un adeguato piano di monitoraggio per poter misurare i benefici concreti e verificare in ogni momento il raggiungimento degli obiettivi fissati. Potranno essere rivisti o rielaborati gli indici e gli indicatori nazionali per l’economia circolare, oltre alla redazione di rapporti annuali a scala nazionale sullo stato di attuazione delle azioni, linee guide e best practices per guidare gli operatori nelle proprie attività e nelle scelte sostenibili.

Per attuare tutto ciò, sarà necessaria una razionalizzazione del complesso normativo in materia ambientale, attraverso la riduzione e semplificazione del numero dei testi normativi e l’esatta ripartizione della funzione legislativa tra Stato e Regioni, e una semplificazione dei procedimenti autorizzativi in capo alle singole Amministrazioni, che oggi appare eccessivamente incerto e penalizzante per gli operatori anche per via dei tempi lunghi di completamento. Per fare un esempio, la tematica dell’end of waste, al di là delle iniziative di alcune Regioni e di sporadici decreti ministeriali di attuazione, richiede ancora una soluzione normativa coordinata e razionale che permetta di sbloccare l’empasse di un settore con potenzialità economiche e di sostenibilità ambientale elevatissime.

In conclusione, l’economia circolare può fornire soluzioni alle nuove sfide provocate e messe in evidenza dalla crisi del COVID-19 e all’esigenza della ripartenza del sistema economico produttivo del Paese. Tuttavia, è necessario fare presto e fare bene, è giunto il momento di mettere al centro la transizione ecologica e cambiare il modello socio-produttivo del Paese, per allinearsi alle economie globali più sviluppate.

Riformare il sistema del procurement. Perché l’Italia dovrebbe prendere esempio dalla proposta del Regno Unito

È sotto gli occhi di tutti che l’emergenza sanitaria che imperversa da ormai un anno abbia cambiato il modo di vivere e di fare business.

Questo significa, per le Pubbliche Amministrazioni, ripensare totalmente il sistema del procurement. Troppe cose sono cambiate per restare fermi, si pensi all’esigenza di affidare contratti con estrema urgenza, alla necessità di valorizzare l’infungibilità di certe prestazioni, ai mutamenti del mercato degli operatori economici che chiedono sempre più certezza dei tempi e trasparenza delle procedure. Ed infatti, una delle prime ipotesi di lavoro del nuovo Esecutivo è quella di mettere mano al Codice dei Contratti Pubblici – D.Lgs. n. 50/2016, tra chi ne propone una cancellazione totale e chi una modifica mirata nei punti nevralgici, chi spinge per aprire il più possibile a deroghe (in stile Ponte di Genova) che possano aiutare a far ripartire l’economia.

Perché l’Italia dovrebbe prendere esempio dalla proposta del Regno Unito
L’Italia farebbe bene a guardarsi un po’ attorno – non c’è vergogna nel prendere spunto da chi, in questo momento, ha un’esperienza migliore – e tra gli esempi virtuosi da seguire rientra certamente quello del Regno Unito (Si stima che il Regno Unito spenda per gli affidamenti pubblici, ogni anno, circa 290 miliardi di sterline).
Nel dicembre scorso, infatti, il Segretario del Cabinet Office del Parlamento ha presentato un Green Paper contenente una radicale proposta di riforma del sistema del procurement (LINK).

Innanzitutto, il metodo.

La proposta è stata redatta sulla base di un confronto con oltre 500 tra operatori economici del mercato – di ogni dimensione e settore di attività – parti sociali, accademici e avvocati specializzati.
La bozza di riforma è stata poi posta in consultazione pubblica fino al 10 marzo, in modo che chiunque possa far pervenire i propri contributi.
Questo metodo assicura una reale rispondenza delle proposte di modifica alle esigenze degli operatori del mercato, che non si vedono piovere dall’alto delle norme sconosciute ma contribuiscono attivamente alla loro formazione. I dialoghi con gli stakeholders, cioè, non rimangono sulla carta.

In secondo luogo, la chiarezza e la razionalità del sistema normativo. La proposta di riforma mira a raggruppare le oltre 350 normative differenti in materia di procurement in un unico testo normativo. È inutile dire come la certezza del diritto sia un’esigenza avvertita molto forte in Italia, dove troppo spesso la miriade di norme sovrapposte scoraggia la partecipazione alle gare, oppure incoraggia comportamenti illeciti.

In terzo luogo, gli obiettivi ispiratori della riforma.
Il Cabinet Office non vuole solo assicurare la velocità e semplicità delle procedure, la chiarezza dei requisiti di partecipazione alle gare oppure la riduzione del contenzioso in materia di appalti, ma vuole introdurre dei nuovi valori guida senza i quali la ripresa e la transizione economica non si potrà compiere. Si tratta degli obiettivi legati all’impatto sociale delle misure introdotte, ai principi di resilienza e innovazione tecnologica e digitale, alle tematiche ambientali connesse.
Nel merito delle proposte di riforma, senza pretesa di esaustività, si segnalano quelle che appaiono più interessanti e che possono aprire un dibattito anche in Italia.
Le procedure di affidamento dei contratti pubblici vengono ridotte, dalle 7 differenti tipologie attuali, in sole 3 semplici e moderne procedure:
– la c.d. competitive flexible procedure, una procedura con regole fisse ridotte al minimo (sostanzialmente il rispetto dei principi generali degli affidamenti, quali trasparenza, concorrenza, non discriminazione, proporzionalità, ecc.) in cui è lasciata ampia discrezionalità alla stazione appaltante nella scelta delle regole e nella possibilità di negoziare aspetti della procedura con gli operatori privati;
– la c.d. open procedure, che rappresenta l’attuale procedura standard di affidamento di contratti pubblici, rispetto alla quale vengono semplificati certi requisiti per la partecipazione degli operatori economici e accelerati alcuni termini;
– la c.d. limited tendering procedure, una procedura negoziata senza la preventiva pubblicazione del bando da utilizzarsi in determinate circostanze, come per le ipotesi di crisi. A tale riguardo, la proposta insiste sulla definizione del concetto di “crisi”, sforzandosi di precisarne il più possibile i limiti, in modo da giustificare la deroga alle regole ordinarie solo nei casi davvero meritevoli.

La razionalizzazione delle procedure di gara si accompagna all’introduzione di una serie di garanzie del procedimento, come l’obbligo di pubblicare un avviso per il caso in cui la stazione appaltante decida di ricorrere alle forme più ristrette di gara, la piena disclosure di una serie rilevante di dati relativi all’aggiudicazione e la condivisione di tali dati tra le Amministrazioni, l’utilizzo di standard e modelli uniformi, nonché di un sistema dinamico di acquisizione delle offerte unico.

Molto incisiva appare infine l’indicazione di abbandonare il tradizionale metodo di selezione dell’offerta in base al maggiore ribasso sul prezzo d’asta – metodo fin troppo utilizzato in Italia, a discapito della qualità delle prestazioni – ma di assicurare il giusto mix tra qualità ed effettività delle prestazioni.

Insomma, una riforma del sistema degli affidamenti pubblici è necessaria e non più procrastinabile, quello che si auspica è che si ponga la giusta attenzione alla tecnica legislativa, ossia che si tratti, come sta avvenendo in maniera virtuosa nel Regno Unito, di un intervento organico, razionale e innovativo, ideato e discusso con le parti interessate e che persegua dei forti valori di cambiamento.

Corte costituzionale Sentenza 9 marzo 2021, n. 32

La Corte Costituzionale ha riconosciuto che i diritti di tutti i bambini al rapporto con i loro genitori devono trovare tutela all’interno di un quadro ordinamentale armonico e senza discriminazioni.
Una lite strategica, avviata dall’avv. Schuster, a cui si sono uniti con passione, per discutere del caso di fronte alla Corte, i professori Vittorio Angolini, Ugo Salanitro e Sara Valaguzza.
La sentenza n. 32/2021 della Corte Costituzionale, pubblicata oggi, ha affrontato il tema del diritto al riconoscimento dello stato di figli anche della madre sociale dei nati da procreazione medicalmente assistita (PMA), praticata da una coppia dello stesso sesso.
La Corte ha riconosciuto che l’applicazione gli artt. 8 e 9 della Legge n. 40 del 2004 e l’art. 250 c.c. mostra una preoccupante lacuna dell’ordinamento nel garantire tutela ai bambini.
Nel farlo, la Corte, riferendosi al quadro delle Carte dei diritti europee e internazionali, ha riconosciuto il diritto di tutti i bambini ad una propria identità affettiva, relazionale, sociale, che prescinde dal legame di sangue, e il loro interesse a mantenere il legame genitoriale acquisito, anche con la madre sociale, legame che quindi ha finalmente acquisito giuridicità.
La Corte invoca l’intervento urgente del legislatore al fine di colmare il denunciato vuoto di tutela, a fronte di incomprimibili diritti dei minori e detta anche la linea: occorre una normativa armonica, costruita sul rispetto della dignità della persona umana, che uniformi i diritti dei bambini, che non devono essere discriminati in ragione dell’orientamento sessuale dei loro genitori.

Climate Change: dal contenzioso climatico al Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili

Dopo il caso Urgenda, in cui l’Olanda è stata condannata per aver violato i diritti dell’uomo non avendo adottato politiche efficaci nella lotta al cambiamento climatico, è ora la volta della Francia. Il 3 febbraio 2021 il Tribunal Administratif de Paris si è pronunciato favorevolmente sul ricorso promosso da quattro associazioni ambientaliste Oxfam France, Notre Affaire à tous, Fondation pour la Nature et l’Homme e Greenpeace France, sostenute dalle oltre 2,3 milioni di persone che hanno firmato la petizione “Affaire du siècle”, condannando lo Stato per danno ecologique. I giudici hanno preso atto del fatto che «nel periodo 2015-2018, la Francia ha superato il suo primo budget di carbonio del 3,5% (…) ottenendo una diminuzione media delle emissioni dell’1,1% all’anno, mentre il bilancio richiedeva una riduzione di circa l’1,9% all’anno (…). Per l’anno 2019, la diminuzione delle emissioni rispetto al 2018 è stata del 0,9%, mentre il secondo budget di carbonio, fissato per il periodo 2019-2023, prevede una diminuzione dell’1,5% all’anno». Per conseguenza, è stata ritenuta sussistente la responsabilità dello Stato, per non aver mantenuto gli impegni presi in relazione agli obbiettivi di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra.

Dal contenzioso climatico al Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, verso la riconquista della sostenibilità.

L’entusiasmo che si va generando sul contenzioso climatico, a cui viene attribuito il significato di una battaglia giusta della comunità civile contro uno Stato incapace di fornire risposte convincenti alle problematiche ambientali è pari ad un miraggio nel deserto: una sentenza di condanna non può, comunque, determinare il contenuto delle politiche di mitigazione e, soprattutto, delle politiche di adattamento che sono però indispensabili perché i diritti nostri ad un ambiente sano vengano tutelati.
Il contenzioso climatico, nonostante abbia risvegliato l’attenzione degli Stati sulle politiche ambientali, nasconde alcune insidie, perché spinge per allocare su chi esercita il potere giurisdizionale decisioni di carattere propriamente politico o amministrativo, con il rischio di generare confusione sulla funzione dei giudici, da un lato, e su quella dei Governi, dall’altro.
Due domande si intravedono sullo sfondo, che vanno affrontate se non si vuole essere approssimativi.
Può la gravità di un fenomeno – mi riferisco agli effetti negativi per l’uomo e l’ambiente del cambiamento climatico – strappare le decisioni in argomento a chi si occupa di definire le policy per metterle nelle mani di chi esercita la giurisdizione?
Può l’inefficacia di una politica, mi riferisco in particolare a quella climatica, giustificare un approccio basato sull’individualismo dei diritti soggettivi in cui ciascuno rivendica una propria visione del mondo?
Credo che la risposta debba essere decisamente e recisamente negativa per entrambi i quesiti; cercherò di spiegare perché.
Il ruolo delle Corti è garantire la legalità ed evitare che ci si faccia giustizia da sé. È del tutto fisiologico che ad esse si ricorra per contestare politiche inefficienti che mettono in dubbio la capacità dello Stato di affrontare i problemi moderni, sempre più complessi, anche in senso relazionale.
Questo però non significa che le Corti abbiano titolo per forgiare scelte di natura politica, che sono affidate all’arena del confronto tra interessi differenti che necessitano di essere contemperati.
Non a caso il concetto di sostenibilità è molto più complesso e articolato di quello di diritto all’ambiente o di diritto al clima.
La sostenibilità è il luogo della mediazione, è una tavola di colori, in cui si uniscono le esigenze del progresso e dello sviluppo dando vita ad un quadro di prospettiva che unisce le diversità, senza annientarle.
La sostenibilità implica la valutazione degli interessi economici, degli scenari sociali, l’analisi e lo studio dei dati sul benessere dell’essere umano e del Pianeta, e non può essere ridotta ad una rivendicazione adolescenziale di qualcuno che vuole un qualcosa per sé.
Nel disegnare le politiche della sostenibilità, e quindi, nel contemperare economia, società e natura, l’individualità del diritto soggettivo cede il passo alla dimensione collettiva della conservazione di interessi generali, di fronte ai quali non esistono posizioni differenziate o maggiormente qualificate, pur potendo tutti gli interessati partecipare al dialogo politico, al quale compete formulare proposte appropriate.
Non basta andare di fronte ad una Corte, e annullare le politiche degli Stati. Bisogna parlare con la politica, di politica. Bisogna chiedersi che modello di sviluppo propone chi ci governa.
Certo, le condanne nei confronti dei soggetti pubblici sono un modo per sturare un orecchio che non voglia ascoltare le rivendicazioni sociali.
Ma il conflitto contro gli Stati e’ una extrema ratio, un sintomo di debolezza profonda di un impianto normativo che non riesce più a convincere con la sua intrinseca ragionevolezza e con la sua capacità ordinante.
La strada maestra resta quella delle politiche di sostenibilità, nel solco di quanto già tracciato con il Green Deal europeo, che non può essere attuato a colpi di piccone nelle aule giudiziarie.
Se il contenzioso climatico è servito a svegliare dal torpore ora però è il tempo delle politiche.
La tridimensionalità dello sviluppo sostenibile, che si propone di combinare, in maniera virtuosa, esigenze di tutela dell’ambiente, bisogni sociali e prospettive economiche, di fatto, costringe i governi a declinare un progetto interdisciplinare e ideale, perché nel contemperamento degli interessi emergono priorità e preferenze, sacrifici e promozioni.
Segnale positivo in questa direzione e’ il cambiamento di nome del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti che da oggi viene denominato Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili.
Nella logica del perseguimento di obiettivi di valore pubblico, non importa l’oggetto ma la finalità dell’azione. Dalle politiche universitarie alle opere pubbliche, occorre riprendere il senso del rapporto tra goals e contraints: la sostenibilità è l’inevitabile e macro goal dei prossimi anni, il resto è secondario.

Saranno le corti di giustizia a salvare il pianeta?

Il 17 dicembre è apparsa la notizia che uno studio del Centro euromediterraneo sui cambiamenti climatici  ha rilevato una potenziale correlazione tra l’esposizione ai più pericolosi inquinanti atmosferici e i livelli di incidenza, mortalità e letalità del Covid-19.
Che l’inquinamento sia un problema e la salute un diritto non è una novità. Solo di recente, però, si è visto riconoscere, grazie alle c.d. strategic litigation e all’interno del più ampio diritto alla vita, quello che è stato battezzato come il diritto al clima, anch’esso fondamentale e inviolabile, garantito dagli artt. 2 e 8 dalla Convenzione Europea dei diritti dell’Uomo.
Il diritto ad un ambiente sano, da cui il diritto al clima prende le forme, è il medesimo diritto che ha portato l’Italia ad essere condannata dalla Corte Europea dei diritti dell’Uomo per il caso Ilva e ora, con le rinnovate sembianze del diritto al clima, viene invocato energicamente nella cause promosse contro gli Stati per promuovere azioni maggiormente incisive nella lotta ai cambiamenti climatici, come hanno fatto i 6 ragazzi portoghesi che hanno fatto ricorso alla Corte europea dei diritti che chiedono la condanna di 33 Stati che non avrebbero fatto abbastanza per contrastare l’inquinamento e il cambiamento climatico. Invocheranno di certo il diritto all’ambiente sano e il diritto al clima, i promotori della causa denominata Giudizio Universale, che è stata preannunciata contro lo Stato Italiano e che verrà istruita, secondo quanto si dice, nei primi mesi del prossimo anno.
Le climate change litigation, come sono state da più parti rinominate, rientrano nel novero delle cosiddette liti strategiche (strategic litigation), ossia quelle azioni giudiziarie che hanno l’obiettivo di promuovere la salvaguardia di diritti negati o il riconoscimento di diritti nuovi o di nuovi principi, in modo da far evolvere l’ordinamento giuridico, senza aspettare che si introducano nuove normative. In sostanza, le liti strategiche sono contenziosi simbolici, esemplari, che spingono perché il diritto, inteso come “corpo vivente”, si adatti alle esigenze della società. Le liti strategiche sono dotate di una fortissima connotazione emotiva e cercano di far parlare le corti di giustizia con la voce della comunità.
Spesso le pronunce strategiche hanno la forza di stimolare la consapevolezza e l’attenzione del pubblico su una tematica sensibile, aprendo nuovi orizzonti di discussione sociale, e conducono il legislatore a prendersi in carico un tema di interesse generale, attraverso nuove norme che siano in grado di garantire le applicazioni concrete dei principi emersi dalle affermazioni giudiziarie.
Perché, bisogna ammetterlo, l’esigenza di giustizia corre più veloce delle norme, che finiscono facilmente con l’essere inadeguata e tardiva risposta a problemi che nel frattempo sono mutati.
Le liti strategiche in materia ambientale non sono sconosciute, a livello globale, ma hanno sempre avuto più che altro una connotazione economica: sono state principalmente promosse contro le imprese, accusate di danneggiare l’ambiente.
Negli Stati Uniti, a partire dagli anni ’60, si ritrova una nutrita casistica di contenziosi attinenti alla responsabilità extracontrattuale delle aziende, accusate di aver contribuito con le loro condotte a peggiorare il clima; oppure cause intentate dalle compagnie assicurative contro i danni, anche agli individui, causati dalle stesse imprese; ancora, non sono ignote azioni di responsabilità sociale contro gli amministratori, avviate dagli azionisti che non condividono le scelte di management delle società in materia di impatto sull’ambiente.
Gli Stati Uniti, come accennato, sono il paese in cui si riscontra la maggiore tendenza ad avviare liti strategiche in materia ambientale, spesso sotto forma di class action.
L’Europa, invece, è protagonista di una nuova frontiera di climate change litigation, a partire dal famoso caso Urgenda : quelle contro gli Stati, a cui viene contestato di non aver adottato misure idonee a ridurre i livelli di inquinamento. Il principio è stato affermato di recente dalla Corte Suprema olandese nel caso Olanda c. Urgenda. L’associazione Urgenda, insieme a numerosi altri ricorrenti, ha contestato la politica del governo olandese, ritenuta non sufficientemente performante per il raggiungimento degli obiettivi di riduzione dei gas inquinanti immessi in atmosfera.
I giudici, fondando il ragionamento sulle prove scientifiche della pericolosità del problema contenute nei reports dell’IPCC, hanno riconosciuto la gravità del problema e ritenuto che la condanna dello Stato non fosse contrastante con il principio di separazione dei poteri (legislativo e giudiziario).
Questo nuovo filone giudiziario si basa sull’assunto che il concetto di ambiente racchiude in sé un novero di diritti fondamentali dell’uomo, come il diritto a vivere in un ambiente sano, equo, in cui la vita di ciascuno di noi si può svolgere serena.
Invocando il diritto all’ambiente, o il diritto al clima, i cittadini, singoli o organizzati in associazioni, agiscono direttamente nei confronti degli Stati per chiedere e ottenere che siano rispettati gli impegni assunti a livello nazionale e internazionale per far fronte al problema del cambiamento climatico.
Le climate change litigation sono liti particolarmente complesse perché alcune giurisdizioni presentano degli ostacoli legali che possono impedire, o quantomeno rendere difficoltoso, il ricorso al giudizio. Questo è il motivo per cui, oltre alle associazioni ambientali, molte cause strategiche vengono avanzate nella forma della class action, anche per cercare di risolvere il problema della rappresentazione in giudizio e dell’interesse ad agire.
A questo riguardo, una interessante iniziativa è stata intrapresa dalla International Bar Association di Londra che, nel febbraio 2020, al fine di agevolare la proposizione anche da parte di singoli cittadini di cause in materia ambientale, ha redatto un “Model statute” per i procedimenti contro i Governi che non agiscono contro il cambiamento climatico. Si tratta di un regolamento (23 articoli) che fornisce una guida pratica per agire in giudizio e fare pressione sugli Stati perché intervengano per mitigare gli effetti del climate change.
C’è però un grosso ma, alla fine del nostro discorso. Non è però tutto oro quello che luccica: le liti strategiche segnalano un enorme difetto del sistema giuridico e, in particolare, una grave inefficienza delle politiche ambientali. Ed ecco il “ma”: nessun giudice potrà mai supplire ad un inadeguato contemperamento di interessi che spetta, sempre e comunque, a chi esercita il potere di governare, e ha il compito di raccogliere, ponderare e allocare i ben noti interessi generali. Il diritto all’ambiente deve essere miscelato con il diritto alla libertà economica, con i diritti civili e politici, con le istanze sociali, con la politica industriale, con l’etica pubblica, con le peculiarità del contesto, con i valori costituzionali. Le liti strategiche sono il pungolo, ma di tutto questo DEVE occuparsi la politica, nell’arena del confronto democratico.

Nel vivo reinventing Cities, il bando internazionale per le città del domani

Sono stati selezionati da poco i progetti finalisti della seconda edizione della competizione denominata “Reinventing Cities”, il bando internazionale indetto dal Gruppo C40 che prevede, in 12 tra le città più importanti al mondo, per l’alienazione di siti urbani dismessi o degradati da destinare a progetti innovativi di rigenerazione ambientale e urbana, nel rispetto dei principi di sostenibilità, resilienza e riduzione delle emissioni di CO2.Alcune delle procedure, tra cui quella relativa a Piazzale Loreto a Milano, stanno entrando ora nel vivo. La selezione le progetto vincitore si concluderà entro marzo 2021.
Cos’è il progetto Reinventing Cities
Il Gruppo C40 (Cities Climate Leadership Group), fondato nel 2005, è un forum che raccoglie le città che intendono condividere strategie per la riduzione delle emissioni di carbonio e stimolare un’azione globale contro il cambiamento climatico. Ad oggi, il C40 raduna quasi 100 tra le città più importanti al mondo (in Italia ne fanno parte Milano – con ruolo di steering committee al pari di Londra, Copenaghen e Stoccolma in Europa – Roma e Venezia), conta circa 700 milioni di iscritti e rappresenta un quarto dell’economia globale.
Nella prima edizione della competizione Reinventing Cities, iniziata nel 2017 e conclusa nel 2018, hanno partecipato 10 città, con 20 siti prescelti (4 solo a Milano, tra cui l’area dello Scalo Greco-Breda, le Scuderie de Montel, Doria, e Serio).
Nella seconda edizione, avviata a inizio 2020 e che si concluderà nel 2021, sono presenti 12 città di tutto il mondo (Città del Capo, Chicago, Dubai, Houston, Madrid, Milano, Montreal, Reykjavík, Rio de Janeiro, Roma, San Francisco, Singapore), 25 siti in competizione (7 solo a Milano: Piazzale Loreto, il nodo di interscambio Bovisa, lo scalo ferroviario di Lambrate, aree in via Monti Sabini e a Crescenzago, l’area dell’ex Macello e le Palazzine Liberty di viale Molise).
Perché è interessante il progetto Reinventing Cities e cosa ci insegna
La metodologia perseguita nel progetto internazionale Reinventing Cities ci insegna due cose importantissime:
1. come gestire la complessità nell’ambito di una procedura competitiva di caratura internazionale senza affogare nella burocrazia;
2. come far entrare la qualità, e il benessere sociale e ambientale, nei disegni di sviluppo urbano combinando innovazione e iniziativa imprenditoriale e partecipazione pubblica.
Sul primo punto, la prassi internazionale ci insegna a sburocratizzare le procedure: il bando è una procedura bifasica (c’è prima una raccolta di manifestazioni di interesse e poi una raccolta di offerte dei soli concorrenti selezionati in esito alla prima fase), che punta sulla sostanza; poche pagine per raccogliere le manifestazioni di interesse e sollecitare il mercato, chiarendo gli elementi che il progetto Reinveting Cities vuole valorizzare, e cioè, alla fine, quelli che oggi sono i punti di forza del Green New Deal: la vivibilità degli spazi verdi, la possibilità di godere di spazi aperti, condivisi e accessibili a tutti, la predisposizione di sistemi per la riduzione della produzione di CO2, la pedonalizzazione, la mobilità sostenibile, e così via.
Sui formalismi, prevale la definizione di obiettivi, generali e speciali, riassunti nelle cosiddette 10 sfide stabilite, per tutti i progetti, per tutte le città, dal C40, che riguardano principalmente tre ambiti: carbon impact (efficienza energetica, mobilità a bassa emissione etc.), resilienza e sostenibilità (gestione sostenibile delle risorse idriche e dei rifiuti, biodiversità e riforestazione), e impatto sociale (azioni inclusive, benefici sociali e impegno della comunità).
Questo modo di strutturare la procedura di selezione è frutto di una buona prassi internazionale che standardizza le procedure, favorendo concorrenza, intellegibilità e semplificazione.
Lo standard così delineato garantisce la più ampia partecipazione alla gara e sono ridotte al minimo le ipotesi di esclusione dei partecipanti e i contenziosi.
Sul secondo punto, la prassi internazionale ci insegna ad introdurre il dialogo con i concorrenti nella fase della selezione: la procedura che porta alla selezione del progetto di sviluppo non è basata sul sistema dell’offerta chiusa – come invece avviene nella stragrande maggioranza delle gare locali e nazionali – ma sul dialogo delle singole amministrazioni con i candidati, in modo che siano confezionati progetti che tengano conto delle esigenze di interesse pubblico.
Si tratta, in pratica, di strutturare una vera e propria partnership tra pubblico e privato. Non c’è paura di favorire condotte anomale o intrecci illeciti, c’è l’energia positiva della collaborazione affidata al dialogo costruttivo tra le parti.

Norme e atti di rigenerazione urbana: governo multilivello e public-private partnerships

Sin dagli anni ’90, in Italia la rigenerazione urbana è stata intesa come un processo diretto alla riqualificazione di aree o edifici dismessi in imponenti territori urbani abbandonati; oggi, però, questo modello non appare più sufficiente a racchiudere tutte le opportunità a cui la rigenerazione urbana può condurre. In linea con i principi europei del Green Deal, è necessario ragionare attorno a un nuovo modello globale di sviluppo, che sia in grado di includere istanze sociali, progresso economico e tutela ambientale. E, per farlo, servono norme allocate al livello di governo più efficiente, semplificazioni, valorizzazione dei partenariati e regole chiare. Oltre ad avere un progetto tridimensionale – sociale, economico e ambientale – per il futuro.

Che cosa s’intende oggi per rigenerazione urbana?
Gli interventi nazionali di attuazione della Legge di bilancio 2020 per la realizzazione dei progetti di rigenerazione urbana e il recupero delle periferie individuano due centri di sviluppo della rigenerazione urbana: migliorare la qualità dell’abitare e ridurre il disagio abitativo.

Quest’accezione della rigenerazione “edilizia” è un fondamentale punto di partenza, che affonda le sue radici nella tradizione italiana dell’edilizia sociale: è però necessario che tale concetto si evolva per essere coerente al modello globale di rigenerazione urbana a cui aspira il Green Deal europeo, in cui i temi dell’equità e della giustizia sociale assumono maggiore rilievo e inducono le amministrazioni a perseguire non solo la tutela del territorio, ma anche a soddisfare bisogni essenziali quali i servizi, la mobilità, la giustizia sociale.

La rigenerazione urbana, infatti, per essere coerente con i principi europei, deve abbandonare la dimensione puramente edilizia per assumere i connotati di un modello di crescita funzionale allo sviluppo sostenibile dei territori, a un’idea di futuro, sociale economico e industriale, in cui convivono il progresso economico (delle realtà d’impresa e del diritto al lavoro), la tutela ambientale (con forme di mitigazione e adattamento) e il soddisfacimento dei bisogni sociali (non limitandosi a quelli abitativi).

In questa nuova direzione si è mosso anche il Governo nell’elaborare il Piano per la rigenerazione urbana, pubblicato lo scorso 16 novembre in Gazzetta Ufficiale, il cui scopo è quello di assegnare i primi 853 milioni di euro a Regioni, città metropolitane e comuni con una popolazione superiore ai 60 mila abitanti per il finanziamento di progetti rientranti nel “Programma innovativo nazionale per la qualità dell’abitare”.

Infatti, il Piano, oltre a premiare gli investimenti sull’edilizia residenziale pubblica nelle aree più degradate, tende a valorizzare anche la presenza di moltiplicatori finanziari, il bilancio zero nel consumo di nuovo suolo, la presenza di strumenti della green economy, l’applicazione della metodologia BIM e della progettazione digitale. Questo nuovo modo di intendere la rigenerazione urbana comincia ad uscire dalla mera dimensione edilizia per approdare anche nei lidi della green economy, dei protocolli di riuso delle terre, dell’economia circolare, dell’inserimento lavorativo dei soggetti deboli, della digitalizzazione degli edifici.

Anche Regione Lombardia, nella delibera del 30 novembre n. XI/3942, si è mossa nella medesima direzione: la rigenerazione urbana non è infatti più qualificata come mero strumento per ridurre il consumo di suolo, ma come mezzo per migliorare la qualità funzionale, ambientale e paesaggistica dei territori oltre che le condizioni socioeconomiche delle popolazioni.

Alla luce dei virtuosi approdi a cui è giunto il legislatore nazionale, è necessario svolgere qualche riflessione teorica e proporre qualche modifica all’impostazione delle attuali politiche in tema di rigenerazione.

Il problema dei livelli di governo
La rigenerazione urbana, a livello di produzione legislativa, è stata ricondotta al tema del governo del territorio, materia di legislazione concorrente ai sensi dell’art. 117, comma 3 della Costituzione, in cui lo Stato detta i principi e le Regioni, invece, la normativa di dettaglio.

Non si tratta di un tema meramente teorico, ma di efficienza; i territori sono differenti fra loro e applicare i medesimi canoni a Palermo e a Bologna potrebbe non essere razionale. Articolare premialità, di qualsiasi genere, al di fuori del contesto specifico delle aree da rigenerare può avere conseguenze negative anche sulla rigenerazione stessa.

Nella realtà, il Disegno di legge n. 1131/2019 sulla rigenerazione urbana attualmente in discussione al Senato rischia di debordare: si confeziona una normativa statale molto pervasiva, che contiene principi con regole tecniche analitiche a rischio di incostituzionalità. Ad esempio, il DdL si sofferma sull’indicazione specifica delle dimensioni degli edifici che possono concorrere a misure premiali e che possono richiedere la modifica di destinazione d’uso.

Se invece si attuasse davvero il principio di sussidiarietà, le azioni specifiche dovrebbero essere allocate sull’ente “che sa di più”, assegnando così un ruolo cruciale ai Comuni che conoscono specificamente i bisogni sociali, economici e ambientali dei propri territori e che, per questo motivo, sarebbero in grado di allocare al meglio le risorse.

Le Regioni dovrebbero occuparsi dei temi di rilevanza sovracomunale, come i trasporti pubblici; il Governo, invece, dovrebbe progettare una nuova visione di Paese, non solo attraverso leggi ma anche con documenti strategici che fissino target di sviluppo misurabile e lascino traccia delle conseguenze delle politiche promosse.

Il rapporto tra pubblico e privato
È essenziale dare fiducia a nuovi sistemi contrattuali basati sulla collaborazione e ripensare le modalità di selezione degli operatori economici: non può esistere rigenerazione urbana senza collaborazione fra pubblico e privato. La rigenerazione urbana infatti è crescita economica, miglioramento della qualità dei servizi. Essa è costosa, richiede creatività, innovazione, contaminazione: la partecipazione dei privati può innescare meccanismi virtuosi in tal senso.

Gli interessi comuni non possono più essere governati in una logica di antagonismo e separazione fra il pubblico e il privato: un esempio virtuoso che si muove in questa direzione sono, ad esempio, i Bandi Reinventing Cities, che propongono un modello competitivo e trasparente in cui il privato viene sfidato a creare valore pubblico attraverso progetti coerenti con le sfide dello sviluppo sostenibile.

Il rapporto tra semplificazione e rigenerazione
Spesso si dice che la rigenerazione urbana sarà possibile alleggerendo il carico amministrativo sui cittadini e sulle imprese. Questo è ovvio, quasi banale, ma il problema è un altro: la semplificazione richiede una normativa rigorosa, precisa, sintetica, ridotta ai principi: in altri termini, semplificazione deve essere certezza del diritto.

Questa certezza non si ottiene tagliando le norme o introducendo le autocertificazioni, ma partendo dal metodo di scrittura dei testi di legge.

La redazione delle norme deve essere il punto di partenza per la semplificazione, che non può esserci se le norme non sono ben scritte: la semplificazione non può essere faciloneria.

Lo strano caso del doctor Jekyll e del signor Hyde. A proposito di BIM e appalti pubblici.

Un giorno di sole, doctor Jekyll, ingegnere informatico con una seconda laurea in filosofia, ebbe una idea brillante: bisognava usare le tecnologie moderne per costruire cose, basta progettare tirando righe e riempiendo fogli di calcolo. Fu così che dopo discussioni con accademici illustri, modellisti e informatici, doctor Jakyll inventò un metodo capace di far interagire perfettamente diverse parti di un progetto di edilizia o di infrastrutture in un sistema digitale integrato, con repository condivisa di dati per le analisi e lo sviluppo delle attività dei professionisti che cooperavano.
Molto lo ringraziarono importanti gruppi di progettazione e imprese di costruzione che cominciarono ad utilizzare la modellazione digitale per progettare e costruire, potendo verificare che il metodo Jekyll consentiva loro di ottenere una serie di indiscutibili vantaggi, dalla clash detection alla precisione nella stima di tempi e costi di costruzione, dalla migliore resa rispetto alle necessità del committente alla gestione digitale del bene.
Quando poi sul mondo si abbatté una grave crisi sanitaria, fu facile, per chi aveva utilizzato quel sistema, guardare dentro all’immobile: la quantità di dati che si potevano gestire e immettere nel modello digitale – esattamente gemello all’edificio in carne ed ossa – permise di analizzare il nuovo scenario e studiare velocemente il movimento delle persone per introdurre presto strategie di uso degli spazi nel rispetto delle regole di distanziamento sociale. Per chi seguiva il metodo del doctor Jekyll fu possibile in poche ore produrre un protocollo di prevenzione e utilizzare l’immobile in sicurezza.
Mentre chi seguiva i consigli del doctor Jekyll prosperava nonostante la crisi, temevano di incorrere in pesanti insuccessi o responsabilità varie coloro che ancora si affidavano al metodo tradizionale. Anche perché il doctor Jekyll pareva avere delle doti di premonizione: mentre il suo sistema andava diffondendosi tra i più importanti gruppi di progettazione del mondo, alcuni edifici, pubblici e privati, cominciarono a crollare, altri a bruciare dal tetto, alcune strade dimostrarono gravi deficit di manutenzione.
Una notte, però, scese in campo il terrifico signor Hyde, che decise di compiere le sue nefandezze per uccidere il metodo Jekyll e cominciò così a fingersi professore, avvocato, commissario di gara, amministratore pubblico, legislatore, capitano di impresa, formatore, progettista.
Il signor Hyde riuscì presto a corrompere il sistema di Jekyll: cominciò a scrivere cose e a vendere finta conoscenza, riuscì a introdurre nel sistema obblighi e premialità a pioggia per chiunque potesse dire anche solo di aver annusato il metodo Jekyll, riuscì perfino a vendere dottorati di ricerca sulla modellazione digitale e a far sì che quei dottorati potessero valere come titoli per partecipare a commissioni para-giurisdizionali incaricate di valutare importanti contenziosi di opere pubbliche.
Le università, il Governo, il Parlamento, i committenti pubblici – che non avevano tempo per capire la reale differenza tra Jekyll e Hyde – lo premiarono e in poco tempo il signor Hyde ebbe incarichi prestigiosi e perfino riuscì, entrando dalla porta principale, ad accreditarsi presso gestori immobiliari di dimensione nazionale e importanti committenti pubblici.
Così, mentre, con la luce, Jekyll si affannava a partecipare a conferenze e a scrivere articoli per spiegare la genuina forza tecnica della modellazione digitale, con il buio, Hyde attaccava il settore degli appalti pubblici e inseriva nella testa di dirigenti e funzionari come, di fatto, nulla fosse cambiato né nel mondo della progettazione né nel mondo delle gare e dei contratti pubblici: con fare rassicurante, Hyde affermava che bastava solo comprare qualche nuovo software, sistemare una grande banca dati, scrivere un capitolato tecnico, modificare poco alcune regole di gara, predisporre due o tre atti organizzativi – tutte cose che, naturalmente, lui avrebbe fornito per poche lire –  e il gioco era fatto. 
L’attuale situazione della normativa pubblicistica oltre che l’analisi delle procedure e dei documenti contrattuali BIM ci lascia l’impressione che, per ora, il signor Hyde abbia avuto la meglio sul doctor Jekyll… nel decreto semplificazioni, per esempio, Hyde è riuscito nella mercificazione del prodotto di Jekyll e ha evitato una prospettiva di sistema.
Speriamo che Hyde abbia vinto solo una battaglia e che ci sia possibile supportare Jekyll per vincere la guerra.
… un po’ di ironia ci sia concessa, come antidoto per sopravvivere al semplicismo imbarazzante del film dal titolo “BIM e appalti pubblici”.