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Covid-19 e contratti pubblici: l’esperienza inglese delle Procurement Policy Notes

Come l’Italia, anche altri Paesi hanno previsto misure speciali per la gestione del sistema dei contratti pubblici a fronte dell’emergenza sanitaria causata dal Covid-19.
Ricco di spunti è il caso inglese delle Procurement Policy Notes (PPN) predisposte dal Cabinet Office, organismo pubblico di supporto al Governo del Regno Unito, promotore di buone prassi e di vademecum a supporto delle stazioni appaltanti.
Pragmatismo, semplificazione e flessibilità ispirano da sempre l’azione regolatoria del Regno Unito sul procurement, conseguenza anche di una virtuosa interazione tra il mondo accademico e gli organi politici.
L’approccio delle due note di marzo (nota del 18 marzo e nota del 20 marzo – traduzioni a cura dello Studio Legale Valaguzza) è strategicamente differente da quello Italiano.
In Italia, la normativa, MIT e ANAC hanno deciso di concentrarsi principalmente sulla possibilità di sospendere le procedure già bandite o da bandirsi non riconducibili all’emergenza sanitaria (cfr. DOPO IL MIT ANCHE L’ANAC INTERVIENE SULL’ART. 103 DEL DECRETO LEGGE CURA ITALIA. ECCESSO DI ZELO?).
Nel Regno Unito, invece, si è scelto di concentrare il supporto alle amministrazioni con riferimento agli acquisiti urgenti, individuando le modalità consentite per accelerare le procedure e assicurare la qualità anche a fronte dell’emergenza sanitaria.
In particolare, il Cabinet Office, illustrando gli strumenti a cui le stazioni appaltanti possono ricorrere per procurarsi beni, servizi e forniture di cui necessitino nell’emergenza, fa riferimento a: (i) affidamento diretto per ragioni di estrema urgenza; (ii) affidamento diretto per unicità del prestatore o per la presenza di diritti esclusivi; (iii) rinuncia ad applicare un accordo quadro esistente o un sistema dinamico di acquisizione; (iv) pubblicazione di un bando standard con tempi accelerati; (v) proroga o modifica di un contratto già in corso di esecuzione.
Le indicazioni fornite, che valgono come vademecum operativo e non vincolano in alcun modo le stazioni appaltanti, approfondiscono analiticamente ogni possibile opzione, a beneficio di tutte le stazioni appaltanti, e chiariscono che la situazione emergenziale Covid-19 legittima l’utilizzo delle procedure che presuppongono l’urgenza. È significativo, per intendere l’approccio del Cabinet Office, che si forniscano alle stazioni appaltanti perfino dei modelli precompilati di giustificativi che si suggerisce alle stazioni appaltanti di conservare a dimostrazione della sussistenza dei requisiti derogatori.
Per quanto concerne invece i contratti che non siano stati stipulati per far fronte all’emergenza COVID, il sistema inglese guarda ad introdurre elementi di flessibilità, giustificati evidentemente dalla forza maggiore, a beneficio del sistema nel suo complesso.
Mentre in Italia giuristi e operatori si interrogano sulle conseguenze della riconducibilità del Covid-19 alla forza maggiore e sul “chi” debba supportare la maggiore onerosità dei contratti, il Cabinet Office avalla autorevolmente un approccio collaborativo, che valuti, tra l’altro, possibili modifiche all’oggetto dei contratti in corso, anche a favore delle imprese (incluse l’estensione dei termini di adempimento o le modifiche delle modalità di consegna), che consentano all’operatore di proseguire nelle proprie attività, conservando la propria remunerazione e rendendosi utile in questo momento critico. Così, per esempio, un contratto per il trasporto dei bambini nelle scuole, potrebbe essere legittimamente trasformato nel trasporto dei medici negli ospedali.
Inoltre, il Cabinet Office esplicita la possibilità che le amministrazioni possano rinunciare ad esercitare diritti stabiliti in proprio favore nei contratti stipulati e/o accordare proroghe o altre agevolazioni agli operatori. Le stazioni appaltanti sono anche esortate a non interrompere o ritardare il pagamento dei propri fornitori, al fine di evitare che la crisi di liquidità possa portare al fallimento degli operatori economici più deboli della filiera. Sono conseguentemente ammesse anticipazioni, acconti e tempistiche di pagamento accorciate.
Il sistema inglese è l’emblema di un approccio al procurement molto diverso dal nostro, che cerca una leale collaborazione tra committenti ed appaltatori, nell’interesse evidente di tutti.
Flessibilità, ricordiamocelo, non è sinonimo di illegalità.

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STOP TO INDISCRIMINATE E-COMMERCE DURING THE COVID-19 EMERGENCY: THE MILAN REGIONAL ADMINISTRATIVE COURT FORBIDS HOME DELIVERY FOR ALL PRODUCT CATEGORIES

The Court suspends the Lombardy Region’s Order No. 528 of April 11, 2020, which introduced measures for the prevention and management of epidemiological emergencies from Covid-19, with reference to the provision of letter h). Particularly, this provision allows home delivery by retail traders also for the categories not included in Annex 1 of Prime Ministerial Decree of April 10, 2020, as supplemented by MISE decree of March 25, 2020.
In recent days, the main trade unions have challenged Order No. 528 of April 11, 2020 of the Lombardy Region, with the object of “further measures for the prevention and management of epidemiological emergencies from Covid-19”, contesting the part in which “home delivery by retail traders is permitted for all product categories, even if they are not included in Annex 1 to the Prime Ministerial Decree of April 10, 2020” (letter h)).
The Regional Administrative Court of Milan, by decree No. 634 of April 23, 2020, suspended the effectiveness of the Lombardy Region’s decision (which did not appear in court) as a precautionary measure of urgency, noting a contrast between the regional decision and the state regulatory principles. Therefore, that has been considered a violation of the division of powers between the entities in competing matters – as in the case of health protection – pursuant to Article 117, paragraph 3 of the Constitution.
Differently from the Prime Ministerial Decree of April 10, 2020 that admitted trade on specified categories of goods considered essential or strategic, the regional order, authorized retail trade for all goods. As a consequence, the latter, expanding rather than restricting the permitted activities, would have infringed the provisions of Article 3(1) of Legislative Decree No. 19/2020, and it would have been in contrast with the emergency regulations contained in the aforementioned Legislative Decree and in the Prime Ministerial Decree.
According to the Milan Regional Administrative Court, the regional measure would ultimately affect the right to health of workers represented by the applicant trade unions.
As a result, from today, and at least until May 13 (date of the next hearing, unless the State intervenes otherwise on the matter), home delivery will be allowed in Lombardy only with reference to the categories included in Annex 1 of the Decree of April 10 by the government.

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Stop all’E-Commerce indiscriminato durante l’emergenza Covid-19: il TAR Milano boccia la consegna a domicilio per tutte le categorie merceologiche

l Tribunale sospende l’ordinanza della Regione Lombardia n. 528 dell’11 aprile 2020, che ha introdotto misure per la prevenzione e gestione emergenze epidemiologiche da Covid-19, con riferimento alla previsione della lettera H, che consente la consegna a domicilio da parte degli operatori commerciali al dettaglio anche per le categorie merceologiche non comprese nell’allegato 1, DPCM del 10 aprile 2020, come integrato dal decreto del MISE del 25 marzo 2020.
Nei giorni scorsi le principali sigle sindacali hanno impugnato l’ordinanza della Regione Lombardia n. 528 dell’11.4.2020, con oggetto “ulteriori misure per la prevenzione e gestione emergenze epidemiologiche da Covid 19”, contestando la parte in cui viene “consentita la consegna a domicilio da parte degli operatori commerciali al dettaglio per tutte le categorie merceologiche, anche se non comprese nell’allegato 1 del D.P.C.M. del 10 aprile 2020” (lettera H).
Il TAR di Milano, con decreto n. 634 del 23 aprile 2020, ha sospeso in via cautelare d’urgenza l’efficacia del provvedimento di Regione Lombardia (non costituitasi in giudizio), rilevando un contrasto tra la decisione regionale e i principi normativi statali, e quindi una violazione del riparto delle competenze tra gli Enti in materie concorrenti – come nel caso della tutela della salute – ai sensi dell’art. 117, comma 3 della Costituzione.
L’ordinanza regionale, autorizzando il commercio al dettaglio di tutte le merci, a fronte di un DPCM (10 aprile 2020) che limitava il commercio solo a precisate categorie merceologiche ritenute essenziali o strategiche, avrebbe violato quanto previsto dall’art. 3, co. 1, del d.l. n. 19/2020, ponendosi in contrasto con la normativa emergenziale contenuta nel d.l. e nel DPCM citati, perché ha ampliato, anziché restringere, le attività consentite.
Secondo il TAR milanese, la misura regionale inciderebbe in ultima analisi sul diritto alla salute dei lavoratori rappresentati dalle organizzazioni sindacali ricorrenti.
Di conseguenza, da oggi, e almeno fino al 13 maggio (data di fissazione della prossima udienza, salvo comunque un diverso intervento statale in materia) anche in Lombardia sarà consentita la consegna a domicilio solo con riferimento alle categorie merceologiche inserite dal Governo nell’allegato 1 del decreto del 10 aprile.

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“ANAC” CHANGES ITS PREVIOUSLY APPROACH – CLARIFICATION ON THE INDICATIONS GIVEN BY ANAC ON THE SUSPENSION OF PUBLIC TENDERS PURSUANT TO ART. 103 OF “CURA ITALIA” DECREE LAW

A few days after the publication of Resolution no. 312 of April 9, 2020 and the Government’s notice no. 4/2020 of the same day, once again ANAC has intervened on the issue of the suspension of public tenders terms, introduced by Art. 103 of Decree Law no. 18/2020 (the so-called “Cura Italia” Decree), and subsequently extended until May 15, 2020 by Art. 37 of Decree Law no. 23/2020 (the so-called “Liquidity Decree”), coming back to what it had initially clarified.
As we had the opportunity to discuss in more detail in the previous article (available on this website), the National Anti-Corruption Authority had provided indications for the management of the public tender proceedings, in order to favor the adoption of homogeneous and uniform behavior by the tendering authorities. In particular, the Authority had given the tendering authorities suggestions with reference both to the tender procedures still to be launched and the procedures already launched, and to the contracts awarded and those being executed.
Then ANAC publishes a “clarification”, with the eloquent title: “it was never asked the tendering authorities to suspend the tendering proceedings during the health emergency”.
The need for the new Authority’s intervention comes from unspecified “misinterpretations” by some tendering authorities of the indications given in Resolution 312/2020. This time, the Authority clarifies that it has never requested the suspension of the public tender proceedings during the emergency health situation caused by the spread of Covid-19. And this is true: in fact, as we pointed out in the previous note, the Authority had appealed to the discretion of the tendering authorities, which are sovereign of the proceedings as long as they had reasonable motivations. However, in the actual public procurement sector, the ANAC’s advice perceived as a command rather than an authoritative opinion – what it actually is – is sufficient to tighten and worry beyond measure.
Indeed, The Authority took correctly care to specify that it only suggested “the opportunity to postpone the beginning of the tender proceedings already planned” and to start only those “considered urgent and unavoidable”, ensuring, however, “the maximum publicity and transparency of the decisions taken”. ANAC recognizes the value of the content of Resolution no. 312/2020, i.e. “suggestions” given due to the current moment. However, these suggestions could give way to concrete assessments of the specific case that the tendering authorities could make in the exercise of their discretion giving adequate reasons.
ANAC goes further: recalling Government’s notice no. 4/2020 and the fear contained in it about the possible negative repercussions of the unconditional suspension of the public tenders terms on the public procurement sector, urging the Government and the Parliament to identify ad hoc measures in view of the so-called “phase 2”, it seems to be open to the possible carrying out of public tenders, while adopting all the measures, including procedural measures, that the current situation recommends. In fact, the Authority concludes the clarification stating with a polemical tone “that any different interpretations, relating to an alleged request for postponement of the tender proceedings by the Authority, are to be considered dismissed from all grounds”. So, in short, the power to decide what to do does not lie with the Authority, but with the Public Administration that must and can exercise public powers in the concrete case. Here we are: praise of discretion!
In conclusion, the intervention of ANAC is part of a story that appeared unclear from its beginning and in these actual circumstances, more than ever, it is important to appeal to the good action of the administration that is better aware of its needs and that will be able, hopefully, to follow the public interest even in this difficult situation.

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L’ANAC si rilegge – Precisazione sui chiarimenti resi dall’ANAC sulla sospensione delle gare pubbliche ex art. 103 del D.L. Cura Italia

A pochi giorni di distanza dalla pubblicazione della delibera n. 312 del 9 aprile 2020 e della segnalazione al Governo n. 4/2020 di pari data, l’ANAC interviene nuovamente sul tema della sospensione dei termini delle gare ad evidenza pubblica, introdotta dall’art. 103 del DL n. 18/2020 (c.d. Decreto Cura Italia), e poi prorogata fino al 15 maggio 2020 dall’art. 37 del DL n. 23/2020 (c.d. Decreto Liquidità), tornando su quanto in un primo momento aveva chiarito.
Come abbiamo avuto modo di approfondire nel precedente articolo (disponibile a questa pagina), l’Autorità Nazionale Anticorruzione aveva fornito indicazioni per la gestione delle procedure ad evidenza pubblica nel periodo emergenziale in corso, al fine di favorire l’assunzione di comportamenti omogenei ed uniformi da parte delle stazioni appaltanti; in particolare, l’Autorità aveva dettato una serie di suggerimenti per le stesse stazioni appaltanti con riferimento tanto alle procedure di gara ancora da bandire, quanto alle procedure già avviate e ai contratti affidati e in fase di esecuzione.
Ora l’ANAC pubblica una “precisazione”, dal titolo eloquente: “Mai chiesta alle stazioni appaltanti la sospensione delle procedure di gara durante l’emergenza sanitaria”.
L’esigenza del nuovo intervento dell’Autorità trae origine da non meglio precisate “interpretazioni erronee”, da parte di alcune stazioni appaltanti, delle indicazioni contenute nella richiamata delibera 312/2020. Questo giro, l’Autorità chiarisce di non aver mai chiesto la sospensione delle procedure ad evidenza pubblica nel perdurare della situazione sanitaria emergenziale legata alla diffusione del Covid-19. E questo è vero: infatti, come avevamo segnalato nella precedente nota, l’Autorità aveva fatto appello alla discrezionalità delle stazioni appaltanti, sovrane delle procedure purché animate da motivazioni ragionevoli. Il fatto è che ormai, nel mercato dei contratti pubblici, basta un consiglio dell’ANAC, percepito come un comando invece che per quello che è – cioè una autorevole opinione –, per irrigidire e preoccupare oltre misura.
L’Autorità molto correttamente si è premurata di precisare, anzi, che essa “si è limitata a suggerire «l’opportunità di differire l’avvio delle procedure di gara già programmate» e di avviare soltanto quelle «ritenute urgenti e indifferibili», assicurando tuttavia “la massima pubblicità e trasparenza delle determinazioni adottate”. L’ANAC riconosce il valore di quello che è il contenuto della delibera n. 312/2020, ossia di “suggerimenti” dettati dall’opportunità del momento, che però potrebbero cedere il passo alle valutazioni concrete del caso specifico che le stazioni appaltanti, adeguatamente motivando, potrebbero effettuare nell’esercizio della loro discrezionalità.
L’ANAC si spinge oltre: richiamando la segnalazione al Governo n. 4/2020 e la preoccupazione in essa contenuta circa le possibili ripercussioni negative della sospensione incondizionata dei termini delle gare sul comparto degli appalti pubblici, sollecitando Governo e Parlamento a individuare misure ad hoc in vista della c.d. “fase 2”, sembra aprire verso il possibile svolgimento delle gare pubbliche, pur adottando tutti gli accorgimenti anche procedurali che l’attuale situazione consiglia. E difatti l’Autorità conclude la precisazione con l’affermazione, dal tono polemico, “che eventuali interpretazioni difformi, relative a una presunta richiesta di rinvio delle procedure di gara da parte dell’Autorità, è da considerarsi destituita di ogni fondamento”. Della serie: il potere di decidere il da farsi non spetta all’Autorità, ma alle PA che devono e possono esercitare il potere pubblico nel caso concreto. Eccoci: elogio della discrezionalità!
Insomma, l’intervento di ANAC si inserisce in una vicenda che fin da subito è apparsa poco chiara e mai come ora è importante fare appello al buon agire dell’amministrazione che meglio è conscia delle proprie esigenze e che, ci si augura, saprà perseguire l’interesse pubblico anche in questa situazione delicata.

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DOPO IL MIT ANCHE L’ANAC INTERVIENE SULL’ART. 103 DEL DECRETO LEGGE CURA ITALIA. ECCESSO DI ZELO?

Con delibera n. 312 del 9 aprile 2020, l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha dato indicazioni per la gestione delle procedure ad evidenza pubblica nel periodo in corso, al fine di “di garantire, durante l’emergenza sanitaria, l’adozione di comportamenti omogenei ed uniformi da parte delle stazioni appaltanti nello svolgimento delle procedure di gara e nella relativa fase di esecuzione”.
Anzitutto, ci si deve chiedere che valore giuridico abbiano questi suggerimenti dettati nell’ambito del potere regolatorio generale dell’Autorità, ma non in attuazione di una precisa delega di legge ad intervenire sul punto. Potrà una stazione appaltante discostarsi da tali indicazioni con una valutazione discrezionale, caso per caso, che sia ragionevole e motivata, oppure un’azione di questo genere potrà essere ritenuta illegittima per violazione di “legge” o per eccesso di potere?
Nel merito, le indicazioni dell’Autorità coprono tutto: i contratti in fase di esecuzione, le procedure già bandite e quelle da bandire.
− Quanto ai contratti in fase di esecuzione, l’ANAC ribadisce l’impossibilità di procedere all’applicazione di penali per i ritardi dovuti all’emergenza sanitaria, ai sensi dell’art. 91 del D.L. n. 18/2020.
− Per quanto riguarda le nuove gare, l’ANAC suggerisce alle stazioni appaltanti di valutare la necessità e l’opportunità di differire l’avvio delle procedure già programmate a un momento successivo alla fase di emergenza e, ove si decida di procedere, richiede che si adottino le cautele necessarie volte a favorire la massima partecipazione e a garantire la parità di condizioni fra i concorrenti.
− Per quanto riguarda le procedure in corso di svolgimento, di regola dovrebbero applicare il periodo di sospensione, a meno di specifiche e diverse valutazioni della PA. In generale, ANAC consiglia alle stazioni appaltanti di agire con la massima pubblicità e trasparenza nell’assunzione delle determinazioni necessarie per far fronte all’emergenza sanitaria. E richiede che si diano chiare indicazioni sulle decisioni assunte nella documentazione di gara.
Contemporaneamente alla pubblicazione della Delibera n. 312, l’ANAC ha emesso la segnalazione n. 4 con la quale si è rivolta al Governo affinché venga fatta chiarezza – a livello normativo – sulla portata applicativa dell’art. 103 del DL Cura Italia. L’ANAC esprime il timore che se la disposizione in commento fosse interpretata in senso onnicomprensivo, come già proposto dal MIT con circolare del 23 marzo, questo provocherebbe la «sospensione generalizzata delle procedure di gara…», paralizzando così gli approvvigionamenti delle pubbliche amministrazioni, inclusi quelli funzionali alla gestione dell’emergenza sanitaria, con evidente danno per l’intera collettività.

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AFTER MIT ALSO ANAC INTERVENES ON ART. 103 OF THE LAW DECREE “CURA ITALIA”. EXCESS OF ZEAL?

With Resolution no. 312 of April 9, 2020, the National Anti-Corruption Authority (ANAC) provided instructions for the management of public tendering proceedings during the current period, in order to “ensure, during the health emergency, the adoption of homogeneous and uniform behaviours by the tendering authorities in carrying out tendering procedures and in the related performance phase”.
First of all, we have to wonder about the legal value of these suggestions given in the context of the Authority’s general regulatory power in the absence of a specific legal delegation to intervene on the matter. Could a tendering authority differ from these indications on a case-by-case, reasonable and reasoned discretionary assessment, or could such an action be considered unlawful for breach of “law” or excess of power?
The Authority’s indications cover everything: ongoing agreements, procedures already published and those to be published.
− With regard to the ongoing agreements, ANAC confirms the impossibility of applying penalties for delays due to the health emergency, pursuant to Article 91 of Decree Law No 18/2020.
− As far as new tenders are concerned, ANAC suggests that tendering authorities should assess the need and advisability of postponing the launch of already planned tender proceedings until the emergency phase will be ended. Otherwise, if they decide to carry them out, it requires to take the necessary precautions to encourage maximum participation and ensure par conditio between competitors.
− As far as ongoing procedures are concerned, they should apply the period of suspension, unless specific and different Public Administration’s assessments are made. In general, ANAC advises tendering authorities to act with maximum publicity and transparency in making the necessary determinations to deal with the health emergency. Furthermore, it requires clear information on the decisions made in the tender documentation.
At the same time as the publication of Resolution no. 312, ANAC issued the report no. 4 requiring to the Government to clarify – at a regulatory level – the scope of application of Article 103 of the Italian Health Care Decree. ANAC expresses the fear that if the provision in question was interpreted in an all-encompassing way, as already suggested by MIT in its circular of March 23, this would lead to the “general suspension of the tendering procedures…”, thus paralyzing supplies to public administrations, including those functional to the health emergency management, with obvious damage for the entire community.

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THE COUNCIL OF STATE ANNULS THE ORDER THAT IMPOSES RESTRICTIONS ON ACCESS TO THE MESSINA STRAIT

Consiglio di Stato, Sez. I, April 7, 2020, no. 735

With the recent decision, the Council of State has expressed a favorable opinion with respect to the extraordinary annulment of the acts of the local authorities by the Government to protect the unity of the system pursuant to Art. 138 TUEL and Art. 2, paragraph 3, letter p) of Law no. 400/1988, of the order of the Mayor of Messina no. 105 of April 5, 2020.
The order had imposed on anyone wishing to enter into Sicily through the Port of Messina, either on foot or on board of a means of transport, the duty to register online on the website set up by the Municipality of Messina at least forty-eight hours before departure, providing with a series of personal data and information. Following the registration, the applicant would had to wait for the release of the authorization to transit issued by the Municipality.
In accordance with the established administrative jurisprudence, Section I confirms the current validity of the institution of extraordinary annulment by the Government, also following Title V of the Constitution reform. The power given by Art. 138 TUEL, which could be exercised in relation to the State’s exclusive competence matters, is based on Art. 95 of the Constitution. Specifically, it entrusts the President of the Council with the preservation of the unity of the political and administrative policy within the framework of the unity and indivisibility of the Republic provided for by Art. 5 of the Constitution. Moreover, the Council of State highlights the importance of such institution that aims to ensure a balance between the central state and regional and local self-government, especially in a context characterized by a global health emergency situation that can only be effectively tackled by ensuring the legal system unity.
In addition, the Council of State took into account that the national legislation does not give the Mayor the power to issue rules that apply and have effect outside the municipal territory, even indirectly. Therefore, a measure taken by the Mayor that claims to be effective outside the municipality would be illegitimate.
The order conflicts with numerous constitutional provisions: it imposes obligations to do and not to do contrary to the provisions of Article 23 of the Constitution, and it provides for restrictions on personal freedom and freedom of movement guaranteed by Articles 13 and 16 of the Constitution. Besides, it violates the attribution to the State’s exclusive competence in matters of international prophylaxis as provided by Article 117, paragraph 2, letter q) of the Constitution.
The order is also illegitimate for violation of laws and regulations.
As for the rules of primary rank, the order conflicts with the rules on personal data protection provided for in Legislative Decree no. 196/2003, and directly violates specific and precise emergency provisions adopted at central level. More precisely, the Council of State considered that Mayor of Messina’s order violated Articles 2 and 3 of Legislative Decree no. 19/2020, which provide for a general discipline in relation to the scope of competence for possible vertical subsidiarity actions by the Government. In fact, these provisions provide that emergency measures must be adopted by Prime Ministerial Decree or by regional ordinances and they must have limited effectiveness until the government’s adoption of acts and only for specific situations of increased health risk. On the other hand, the Mayor’s implementable and urgent orders cannot deviate from the state measures, exceeding their limits, under any circumstances.
With regard to the violation of regulatory provisions, the Council of State points out that the order is in contrast with the provisions of the Prime Ministerial Decree of March 22, 2020, in so far as it allows the movement for proven working needs, of absolute urgency or for health reasons, as well as with Art. 2 of the decree of the Ministry of Health, adopted in accordance with the Ministry of Infrastructure no. 120 of March 17, 2020, which established specific provisions regarding the Strait of Messina crossing.
The Council of State concludes that there is a need for unitary crisis management in order to prevent regional or local interventions from nullifying the overall strategy, especially in cases where it is not only a question of granting aid or carrying out interventions, but also of restricting the freedoms guaranteed by the Constitution.
Therefore, in the light of Article 3 of Legislative Decree no. 19/2020, the Presidents of the Regions and the Mayors have autonomous competence only within the limits and subject to the following conditions:
i. the pending of the adoption of the Prime Ministerial Decrees referred to in Article 2, paragraph 1, of the above-mentioned Decree Law and with limited effect until that moment;
ii. in relation to specific situations of increased health risk occurring in their territory or in a part of it; such circumstances, in application of the ordinary rules on the justification of the administrative measure, must not only be stated but also demonstrated;
iii. exclusively within the scope of the activities they are responsible for; and
iv. without affecting productive activities and those of strategic importance for the national economy.

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RIGHT TO FULL DISCLOSURE OF HEALTH DATA ON COVID-19: THE STATE COUNCIL SAYS NO TO CODACONS

Consiglio di Stato, Sezione III, April 8 2020, n. 1841

With the recent Decree, Section III of the Council of State has rejected the cautionary appeal proposed by Codacons consumer association following the unsuccessful request for precautionary monocratic protection. Codacons had complained for the National Civil Protection’s refusal to communicate, in the reports issued daily, the information acquired from the Regions on a variety of statistical and health data relating to the evolution of the emergency situation produced by the Covid-19 epidemic.
The precautionary petition filed by Codacons as an entity representing the interests of consumers was aimed at obtaining the communication of information and data missing in the reports made public by the Civil Protection on March 25 and 26, 2020.
Confirming the precautionary decision of the Judge of first instance, the presidential Council of State’s order established that there is neither a formal refusal to publish the additional data received from the Regions, nor the Civil Protection has adopted an act of measure, since the collection and dissemination of regional data in order to ensure timely information to citizens does not represent the exercise of any public power.
The Council of State admits that the disclosure of the additional data requested in the precautionary appeal would certainly be useful to draw a clearer and more precise picture. However, the possibility of such data being collected and subsequently published is the subject of a declaratory action and not an action for annulment, such as the one proposed, since there is no measure to be annulled.

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Il Consiglio di Stato boccia l’ordinanza che impone restrizioni all’accesso allo Stretto di Messina

Consiglio di Stato, Sezione I, 7 aprile 2020, n. 735

Con la recente pronuncia il Consiglio di Stato ha espresso parere favorevole rispetto all’annullamento straordinario degli atti degli enti locali da parte del Governo a tutela dell’unità dell’ordinamento ai sensi dell’art. 138 TUEL e dell’art. 2, comma 3, lett. p), della L. n. 400/1988, dell’ordinanza del Sindaco di Messina n. 105 del 5 aprile 2020.
L’ordinanza aveva imposto a chiunque intendesse fare ingresso in Sicilia attraverso il Porto di Messina, sia a piedi sia a bordo di un mezzo di trasporto, l’obbligo di registrarsi on-line, almeno quarantotto ore prima della partenza, sul sito internet predisposto dal Comune di Messina fornendo una serie di dati e informazioni personali. In seguito alla registrazione, l’istante avrebbe dovuto attendere il rilascio del nulla osta al transito da parte del Comune.
La Sezione I, sulla scia di una costante giurisprudenza amministrativa, conferma l’attuale vigenza dell’istituto dell’annullamento straordinario da parte del Governo, anche a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione. Il potere conferito dall’art. 138 TUEL, da esercitarsi in relazione alle materie attribuite alla sfera di competenza esclusiva dello Stato, trova fondamento nell’art. 95 della Costituzione che affida al Presidente del Consiglio il mantenimento dell’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo nel quadro di unità e di indivisibilità della Repubblica sancite dall’art. 5 della Costituzione. Il Consiglio di Stato mette poi in evidenza l’attualità e la rilevanza di un istituto che è volto a garantire un equilibrio razionale tra lo Stato centrale e le autonomie regionali e locali, specialmente in un contesto caratterizzato da una situazione di emergenza sanitaria di portata globale che può essere efficacemente affrontata solo assicurando l’unitarietà dell’ordinamento giuridico.
Il Consiglio di Stato ha ritenuto inoltre che l’ordinamento nazionale non attribuisce al Sindaco il potere di dettare norme che si applichino ed abbiano efficacia, anche indiretta, al di fuori del territorio comunale. Pertanto un provvedimento del Sindaco che pretendesse di produrre efficacia fuori dal Comune sarebbe illegittimo. 
L’ordinanza contrasta con numerose disposizioni costituzionali: impone obblighi di fare e di non fare in contrasto con le previsioni dell’art. 23 della Costituzione, prevede limitazioni alla libertà personale e alla libertà di circolazione garantite dagli artt. 13 e 16 della Costituzione e viola anche l’attribuzione alla competenza esclusiva dello Stato in materia di profilassi internazionale come previsto dall’art. 117, co. 2, lett. q) della Costituzione.
L’ordinanza è altresì illegittima per violazione di norme di rango legislativo e regolamentare. 
Quanto alle norme di rango primario, l’ordinanza contrasta con la disciplina di origine comunitaria prevista in materia di protezione dei dati personali di cui al D. Lgs. n. 196/2003 e viola direttamente specifiche e puntuali disposizioni emergenziali adottate a livello centrale. Più precisamente il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’ordinanza del Sindaco di Messina abbia violato gli artt. 2 e 3 del D.L. n. 19/2020 che prevedono una disciplina di carattere generale in relazione all’ambito della competenza per possibili interventi in sussidiarietà verticale da parte del Governo. Tali disposizioni prevedono infatti che le misure di contenimento devono essere adottate tramite d.P.C.M. oppure tramite ordinanze regionali ma con efficacia limitata fino al momento di adozione degli atti governativi ed esclusivamente per specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario. Invece, le ordinanze sindacali contingibili e urgenti non possono in alcuna circostanza divergere, oltrepassandone i limiti, dalle misure statali.
Quanto invece alla violazione di disposizioni regolamentari, il Consiglio di Stato segnala che l’ordinanza si pone in contrasto con quanto previsto dal d.P.C.M. del 22 marzo 2020, nella parte in cui permette la circolazione per comprovate esigenze lavorative, di assoluta urgenza o per motivi di salute, nonchè con l’art. 2 del decreto del Ministero della Salute, adottato di concerto con il Ministero delle Infrastrutture n. 120 del 17 marzo 2020, che ha stabilito specifiche previsioni in merito all’attraversamento dello Stretto di Messina.
Il Consiglio di Stato conclude sostenendo che vi è la necessità di gestire unitariamente la crisi per evitare che interventi regionali o locali possano vanificare la strategia complessiva, soprattutto nei casi in cui non si tratta solo di erogare aiuti o effettuare interventi ma anche di limitare le libertà garantite dalla Costituzione. 
Pertanto, alla luce dell’art. 3, D.L. n. 19/2020 deve riconoscersi un’autonoma competenza ai Presidenti delle Regioni e ai Sindaci solamente nei limiti e al ricorrere dei seguenti presupposti e condizioni:
i. nelle more dell’adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all’articolo 2, comma 1, D.L. cit. e con efficacia limitata fino a tale momento;
ii. in relazione a specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso; tali circostanze, in applicazione delle ordinarie regole sulla motivazione del provvedimento amministrativo, non devono solo essere enunciate ma anche dimostrate;
iii. esclusivamente nell’ambito delle attività di loro competenza;
iv. senza incisione delle attività produttive e di quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale.

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