Approfondimenti

Gestione emergenziale e Commissari straordinari: soluzione o problema

In un frangente temporale come quello attuale in cui il ricorso alla gestione commissariale ha finito, di fatto, per assumere carattere ordinario, occorre necessariamente porsi un interrogativo di fondo: è davvero la soluzione di tutti i problemi oppure una scorciatoia per un sistema non in grado di evolversi?

Nel periodo aprile-giugno 2021, a fronte di una lista di centouno opere da commissariare per un importo complessivo pari a novantasei miliardi di euro, è stata prevista la nomina di quarantadue Commissari straordinari, di cui ventinove già nominati.

In particolare, occorre chiedersi se tale modus operandi rappresenti davvero una soluzione dal carattere salvifico o se viceversa – ancorché venga presentato come una panacea e, dunque, come un “rimedio universale, capace di risolvere ogni problema, di correggere ogni difetto, di guarire ogni male” – non finisca, all’atto pratico, col palesare l’ennesima “scorciatoia” cui è costretto a ricorrere un sistema che non è stato in grado di evolvere e di innovarsi e che non vuole rinunciare alle “vecchie abitudini”.

Dei Commissari straordinari il Governo suole, infatti, servirsi – con cadenza ormai pressoché ciclica – per sbloccare i cantieri, specialmente allorquando il protrarsi dei tempi di esecuzione diviene indifendibile a livello politico.

La rilevanza del fattore tempo nel settore delle opere pubbliche

Ecco così che dietro la scelta di ricorrere alle figure commissariali si cela sovente l’esigenza di comprimere i tempi di realizzazione delle opere pubbliche, visto e considerato che il fattore tempo finisce, nei fatti, con l’assumere un ruolo di primaria importanza in un settore, come quello in esame, che riveste carattere strategico anche in termini di attrattività per gli investitori.

Tale riflessione diviene ancor più attuale, se si considera che, stando ai dati emergenti dall’ultimo Rapporto edito sui tempi di attuazione delle opere pubbliche, la cui pubblicazione risale al 2018, il tempo medio di realizzazione di un’opera pubblica in Italia ammonta a quattro anni e quattro mesi e risulta destinato ad aumentare in maniera esponenziale al crescere del valore economico dei progetti, arrivando a toccare punte di quindici anni e sette mesi in presenza di progetti, il cui valore a base gara supera i cento milioni di euro.

Peraltro, il settore maggiormente inciso dal protrarsi delle tempistiche risulta essere il settore dei trasporti lato sensu inteso, risultando esso interessato da interventi di carattere infrastrutturale che coinvolgono porti, aeroporti, stazioni e interporti e che involgono il trasporto ferroviario, marittimo, aereo, lacuale e fluviale.

Il Rapporto sopra citato, peraltro, ha messo in evidenza come una quota parte considerevole dei rallentamenti riscontrabili nel percorso attuativo di un’opera pubblica – che, come è noto, muove dalla programmazione dell’intervento per giungere alla realizzazione e alla messa in esercizio dell’opera stessa – vada ascritta al dilatarsi dei c.d. tempi di attraversamento, definiti come “l’intervallo temporale che intercorre la fine di una fase e l’inizio della fase successiva” e riconducibili a un insieme di attività (propedeutiche e necessarie) dal carattere prevalentemente amministrativo.

Dinnanzi al quadro sin qui descritto, occorre chiedersi se l’antidoto individuato per rimediare alle disfunzioni che permeano l’azione amministrativa e che sono da ricondurre a una molteplicità di fattori sia quello giusto.

Siamo davvero sicuri che solo il ricorso alle figure commissariali può garantire il rispetto di tempi certi, congrui e ragionevoli, comprimendo i tempi di attraversamento?

A leggere un’intervista rilasciata a marzo 2020 al Sole 24 Ore dal Sindaco di Genova si direbbe di no. Dalla medesima si ricavano infatti le seguenti considerazioni:

i) “la condizione senza la quale l’intervento non può funzionare è l’allineamento di tutte le amministrazioni pubbliche agli obiettivi finali. Soprattutto, l’allineamento della testa delle amministrazioni pubbliche, perché se una parte politica è in dissenso, i ritardi sono inevitabili … la politica deve anche condividere una data entro cui finire l’opera”;

ii) occorre “lavorare in parallelo, cioè contemporaneamente”, dandosi obiettivi di tempo e un cronoprogramma;

iii) “è fondamentale la qualità della struttura commissariale che deve essere in grado di applicare tecniche di management e di project management”.

Anche le esperienze registrate in Francia, Germania, Gran Bretagna e Spagna sembrerebbero dirci di no.

Dallo studio condotto dall’OICE nel dicembre 2017 sulle procedure e sui tempi di esecuzione delle grandi opere nei paesi industrializzati non emerge alcun ricorso, da parte dei Governi di questi paesi, a figure commissariali dotate di poteri derogatori più o meno ampi, bensì un’attenzione marcata riservata ad aspetti quali:

i) la fase di programmazione degli interventi e/o di razionalizzazione della spesa;

ii) l’accuratezza nella preparazione degli atti di natura tecnica che corredano la documentazione da porre a base di gara;

iii) la completezza che contraddistingue gli elaborati progettuali tutti e la precisione che si riscontra nella fase di “controllo dell’esecuzione”.

Non converrebbe allora provare a concentrarsi sugli strumenti che l’ordinamento mette a disposizione per cercare di affinarne la capacità di funzionamento, piuttosto che continuare a ricorrere a logiche emergenziali che rischiano di stabilizzare i poteri speciali e di minare la fiducia che i cittadini dovrebbero serbare nei confronti delle istituzioni, tanto più in assenza di controlli sui risultati delle gestioni commissariali?

Non varrebbe la pena investire su un’amministrazione che – lungi dal ricorrere a surrogati vuoi sotto forma di organismi ausiliari e collaterali della più varia natura, vuoi sotto forma di figure commissariali, che operano al suo posto – sappia fare in prima persona?

Non converrebbe provare a riportare al centro del dibattito gli enti e gli amministratori locali, così da scongiurare il rischio di inutili e dannosi immobilismi, valorizzando al tempo stesso la conoscenza delle peculiarità dei singoli contesti territoriali di riferimento?

Sembrerebbe essere conscio di questa esigenza il Commissario straordinario per la ricostruzione del Centro Italia, che – stando a quanto riferito da notizie di stampa – ha optato, con riferimento ad Arquata del Tronto e a Castelluccio di Norcia, per una vera e propria ricostruzione pubblica dei centri storici, attribuendo al Consiglio comunale il compito di individuare le aree in cui si procederà con tale ricostruzione, previa identificazione e mappatura degli edifici che dovranno essere interessati dalla ricostruzione.

Sembra essere parimenti consapevole della problematica l’8ᵃ Commissione Lavori Pubblici che, nel parere reso sull’Atto del Governo n. 262, ha espresso, tra le altre, la seguente considerazione: “considerato che alcuni dei commissari vengono designati per un numero elevato di opere – alle quali, in certi casi, vanno aggiunte le opere di cui essi già si occupano in virtù dei provvedimenti precedentemente adottati dal Governo – e che le opere assegnate a un solo commissario sono a volte disseminate sull’intero territorio nazionale, si ritiene quindi di dover aumentare il numero dei commissari, al fine di ridurre il numero di interventi assegnati ad ognuno di loro e/o di nominare subcommissari che presentino caratteristiche di maggiore radicamento nei territori sui quali insistono le opere”.

Il contenuto e l’ampiezza dei poteri in deroga

Altra tematica di estrema attualità, dai risvolti pratici ancora poco nitidi, è quella del concreto significato da attribuire alla formula impiegata dal legislatore per definire l’ampiezza e l’estensione dei poteri attribuiti alle figure commissariali chiamate ad operare nel settore della contrattualistica pubblica.

Il più delle volte, infatti, ai Commissari straordinari viene attribuito il potere di operare in deroga a ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto: i) delle disposizioni contenute nel Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione (i.e. d.lgs. n. 159/2011 e s.m.i.); ii) dei vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea; iii) dei principi derivanti dagli articoli 30, 34 e 42 del Codice dei contratti pubblici (i.e. d.lgs. n. 50/2016 e s.m.i.); iv) delle disposizioni in materia di subappalto.

In particolare, sarebbe interessante capire cosa ha in mente il legislatore quando impiega la formula “vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Unione europea”, visto e considerato che, in virtù del principio del primato del diritto europeo, quest’ultimo finirebbe comunque con il prevalere sulla normativa nazionale e considerato, altresì, che l’attuale Codice dei contratti pubblici rappresenta, nei fatti, una trasposizione delle disposizioni contenute nelle direttive europee.

Inoltre, gli articoli 30, 34 e 42 del d.lgs. n. 50/2016 e s.m.i. richiamano principi generali, quali la tutela di esigenze ambientali e sociali, il favor per la partecipazione alle procedure di gara da parte delle microimprese, piccole e medie imprese, il rispetto dei principi di economicità, di efficacia, di tempestività e di correttezza, di libera concorrenza e di parità di trattamento, tanto cari all’ordinamento europeo, che permeano, nei fatti, l’intero tessuto codicistico.

Grandi indicazioni non giungono neppure dalla giurisprudenza, che fino ad oggi non pare avere avuto occasione di confrontarsi veramente con la tematica per sviscerarla compiutamente.

Così, nella sentenza n. 3889 resa dalla sezione I-quater del T.A.R. Lazio Roma in data 31 marzo 2021, il Collegio capitolino si è limitato a segnalare – con riferimento a una procedura aperta di massima urgenza indetta dal Commissario straordinario per l’emergenza Covid-19 – che “l’art. 122 del d.l. n. 18 del 2020, nell’autorizzare il Commissario straordinario ad adottare provvedimenti derogatori non ha posto alcuna limitazione, per materia o contenuto, alle disposizioni derogabili salvo quanto espressamente indicato («in deroga a ogni disposizione di legge vigente, nel rispetto della Costituzione, dei principi generali dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione europea”)”. Di conseguenza, il Commissario “esercitando i poteri ad esso conferiti, già nell’avviso di gara telematica ha precisato che la presente procedura è predisposta in deroga al D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50 e alle vigenti norme del d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, con conseguente disapplicazione delle disposizioni in oggetto, ad eccezione delle norme specificamente richiamate negli atti di gara”.

Del pari, dalla sentenza n. 597 resa dalla Iᵃ sezione del T.A.R. Piemonte in data 8 giugno 2021, si ricava che la scelta di verificare l’anomalia delle offerte a operazioni di gara già concluse (nel caso di specie, dopo la stipula dell’accordo quadro) si giustifica proprio in considerazione del fatto che “la gara è stata bandita ai sensi dell’art. 2, commi 3 e 4 del decreto Semplificazioni, il quale ha consentito alle stazioni appaltanti di espletare procedure di gara in deroga …”, senza che ciò determini alcuna lesione del diritto di difesa procedimentale e processuale.

Siamo davvero sicuri che sia questo il significato da attribuire alla locuzione sopra richiamata e che questa sia l’unica strada per far fronte alle inefficienze del sistema Paese?

Una riflessione onesta, schietta, concreta e sincera pare quanto meno doverosa.

Cambio di rotta per il nuovo Codice dei Contratti Pubblici: sconfessato l’ufficio complicazioni affari semplici

Nuova rotta per il prossimo Codice dei contratti pubblici. Basta con l’ufficio complicazioni affari semplici. Più discrezionalità alle stazioni appaltanti. Cancellato l’Albo ANAC. 

Approvata la delega per adottare, entro i prossimi 6 mesi, dunque idealmente entro fine 2021, 

Ecco il commento della Prof.ssa Sara Valaguzza.

La delega per adottare il nuovo Codice dei contratti pubblici: sintetica, tecnica, diretta

Si tratta di una delega molto diversa da quella del 2016, densa di politicità, di principi roboanti, ricca di esibizionismo politico, che aveva dato corso all’attuale Codice dei contratti. Una delega, invece, sintetica, tecnica e diretta quella di oggi. Del resto, l’inefficienza del modello in cui le stazioni appaltanti sono state incatenate è talmente evidente che il cambio di passo è dovuto.

Solo un paio di punti paiono già meritare alcuni chiarimenti interpretativi, uno di particolare interesse, riguarda il passaggio in cui si richiede al legislatore delegato di ridurre e razionalizzare le norme in materia di contratti pubblici con “ridefinizione del regime della disciplina secondaria”: probabilmente, l’inciso invita a fare pulizia nel labirinto di Decreti Ministeriali e Interministeriali, di Regolamenti vecchi, nuovi e in fieri, di linee guida e circolari, in cui tutti abbiamo perso la strada.

Chiara la delega nel comando espresso per primo: le nuove norme dovranno essere adottate nel “perseguimento di obbiettivi di stretta aderenza alle direttive europee, mediante l’introduzione o il mantenimento di livelli di regolazione corrispondenti a quelli minimi richiesti dalle direttive stesse”.

Dunque il legislatore delegato NON dovrà irrigidire oltre le regole delle procedure di gara rispetto a quanto previsto dalla normativa europee, e se lo farà la normativa delegata si porrà a rischio sotto il profilo della sua incostituzionalità, per eccesso di delega. Profilo di particolare attenzione per il legislatore delegato, che, in altri momenti e per troppo zelo, ha visto cadere, per eccesso di delega, alcune riforme significative, come quella di riforma dei servizi pubblici locali. Misura, proporzionalità e self-restraint saranno le qualità richieste in fase di attuazione delle delega.

Aderire al modello europeo significherà più concorrenza nelle gare

Del resto, non è certo sminuente aderire ad un modello, quello europeo, che è costruito selezionando le regole migliori estratte dalla cultura giuridica comune ai Paesi membri.

Più Europa nelle regole dovrebbe anche significare più concorrenza nelle gare. Rivendicare regole proprie, da Stato a Stato, ha avuto l’effetto di ridurre drasticamente la concorrenza: se, per ipotesi, la disciplina delle gare fosse la medesima dovunque, le imprese straniera allora non avrebbero alcun freno all’ingresso.

Tre solo le linee di azione che il Governo dovrà declinare nell’attuare la delega per migliorare la qualità della domanda pubblica:

1. riduzione nel numero delle stazioni appaltanti, anche tramite accorpamento e riorganizzazione,
2. incentivi per l’utilizzo delle centrali di committenza e delle stazioni appaltanti ausiliarie,
3. potenziamento e specializzazione del personale.

In pratica, dovranno essere favoriti meccanismi di aggregazione della domanda pubblica al mercato, da un lato, e deleghe intersoggettive tra enti del comparto pubblico, dall’altro.

Nasce la figura della stazione appaltante ausiliaria

A quest’ultimo proposito compare la figura della stazione appaltante ausiliaria, diversa dalla centrale di committenza, ma promettente in punto di efficienza: la stazione appaltante ausiliaria, in analogia con norme già conosciute e con prassi ben in uso all’estero, è un soggetto che presta il proprio know how ad un’altra stazione appaltante, detta ausiliata, sulla base di specifici accordi che consentiranno agli organismi pubblici più skillati di fornire un service ad altri meno pronti.

La cosa è piuttosto logica e l’opportunità interessante: la specializzazione, l’esperienza e l’intelligenza specifica migliorano, per forza, i risultati attesi. 

Non sempre la strada delle centrali di committenza è stata virtuosa, quindi l’idea di affiancarvi modelli diversi, come quello genericamente definito, delle stazioni appaltante ausiliarie dovrebbe rendere più efficiente il settore, senza centralizzare poteri ed eventuali casi di mala gestio. Così, per esempio, una società a partecipazione pubblica che opera in un determinato territorio facendo gare pubbliche in un determinato settore, potrà programmare gare e approvvigionare anche altre società.

Dovrebbe quindi anche essere possibile che una società a partecipazione pubblica che abbia acquisito esperienza in un campo, invece che sciogliersi raggiunto lo scopo, possa proseguire l’attività avvantaggiando altri enti pubblici con le esperienze maturate e le conoscenze sviluppate. Qui si intravede una valorizzazione di alcuni modelli, incluso il modello lombardo: lo schema proposto è simile a quello messo in atto da Arexpo S.p.A., che sta operando in favore di alcuni enti pubblici supportandoli per le svariate complessità inerenti ai progetti di rigenerazione urbana.

La formazione per la specializzazione del personale

La specializzazione del personale dovrà per forza passare da una adeguata formazione. A partire da quella universitaria. Uno sguardo interessante potrebbe essere buttato a quei contesti, come quello britannico o americano, in cui lo specialista del procurement è una figura complessa, che assomma competenze giuridiche, economiche e tecniche. Prima di prevedere percorsi formativi, dovremmo chiarirci che lavoro dovrà farlo lo specialista del public procurement. Poi dovrebbero essere riesaminati i percorsi didattici nelle Università italiana, anch’essi troppo rigidi e non ancora coerenti con le esigenze del mondo del lavoro.

Massima semplificazione

Proseguendo nei criteri della delega, vi sono due punti intitolati “massima semplificazione”. Il che è significativo perché la semplificazione o c’è o non c’è, massima o minima non è una misura applicabile al caso, però rende l’idea: è come se il delegante dicesse che questo è un giro di boa, ora occorre davvero semplificare, soprattutto negli ambiti in cui, negli ultimi anni, si è fornito il pretesto per costruire le barricate degli uffici complicazioni affari semplici, i cui operano guerrieri stellari, senza macchia e senza peccato.

Sugli uffici complicazioni affari semplici, il delegante ha detto basta: (massima) semplificazione, dunque, per le procedure sotto la soglia europea, e massima semplificazione per gli investimenti in tecnologie verdi e digitali, per gli investimenti in innovazione e ricerca, e per quanto necessario al raggiungimento degli obiettivi dell’Agenda di sviluppo sostenibile 2030.

Il nuovo codice dovrà poi pensare a come prevedere requisiti o criteri premiali per valorizzare obiettivi collaterali alla singola gara, di carattere ambientale e sociale, incluse le pari opportunità generazionali e di genere.

Chi ha orecchie per intendere intenda subito: è chiaro che non sarà tollerabile che le gare, per affidare incarichi professionali, chiedano, per esempio, vent’anni di esperienza pregressa sul campo, o aver concluso decine di incarichi in qualche lustro. L’esempio non è di fantasia, ma riguarda una gara per affidare un incarico legale nelle marche. Se si vorrà affidare un incarico ad un consulente con quelle caratteristiche, si dovrà avere almeno il coraggio di farlo in trasparenza, spiegandone le ragioni.

Cancellato l’Albo ANAC dei commissari di gara

Digitalizzazione e informatizzazione delle procedure compaiono nuovamente tra i criteri guida, purché siano in grado di consentire tempi più ristretti per lo svolgimento delle gare pubbliche, ma non perché sostituiscano i criteri di valutazione discrezionale. Infatti, la delega richiede che si torni a dare fiducia alle stazioni appaltanti anche in fase di valutazione delle offerte: cancellato l’Albo ANAC dei commissari di gara – che nemmeno si è potuto dimostrare che non sarebbe stata la panacea a tutti i mali perché manco è stato istituito in 5 anni da quando è stato annunciato – e riduzione dei criteri di automatismi nella valutazione delle offerte, comprese quelle anomale.

Sulla tipologia di procedura, il legislatore delegato avrà un compito tanto arduo quanto fondamentale nel trovare il modo per incentivare l’uso di procedure flessibili, come il dialogo competitivo, il partenariato per l’innovazione e le procedure negoziate con bando. Non sarà facile riuscire in questa missione, perché l’uso di tipologie flessibili non è stato scoraggiato dalle previsioni del Codice dei contratti, ma dall’interpretazione tafazziana che di quelle norme alcuni organi di controllo hanno fornito.

Finché non si chiarirà che la discrezionalità è un bene, che la scelta di merito e di opportunità spetta solo a chi decide per la PA e che la responsabilità erariale c’è solo se si crea un danno al denaro pubblico, la strada sarà lunga e la missione consegnata dalla delega rimarrà sulla carta.

Legge delega e partenariato pubblico privato

Si è detto e scritto che la legge delega avrebbe favorito il partenariato pubblico privato. In realtà la delega si limita prevedere la “razionalizzazione, semplificazione ed estensione delle forme di partenariato pubblico-privato, con particolare riguardo alla finanza di progetto, anche al fine di rendere tali procedure effettivamente attrattive per gli investitori professionali”.

Dunque, mentre nel caso delle procedure flessibili, la legge delega ha espresso un evidente favore, per il PPP si chiede una razionalizzazione di una trama normativa inefficiente e talvolta talmente inefficiente da tenere lontani gli investitori professionali, magari abituati all’estero, frenati ad impiegare denaro in operazioni di project in Italia.

Peraltro, il divieto di proroga delle concessioni, inserito nella delega, dovrà necessariamente essere circoscritto in fase attuativa, diversamente, a fronte di modifiche all’equilibrio economico e finanziario di una concessione non imputabili al concessionario, senza la possibilità di prorogare la durata del contratto, per riequilibrare il PEF non resterà che aumentare l’importo della contribuzione pubblica.

Quando progettazione ed esecuzione insieme

Sempre sulla tipologia delle procedure, la delega supera il tormentone ideologico e poco coerente con la realtà, di separare progettazione ed esecuzione di opere pubbliche. Sul punto viene richiesta una specificazione che indichi quando sarà possibile affidare congiuntamente progettazione ed esecuzione. Certamente dovrà essere possibile questa opportunità per le opere con la modellazione digitale, in cui la separazione tra progettazione ed esecuzione è un travisamento logico e tecnico che merita di essere attentamente riconsiderato, magari simulando, per i vari Tommaso – del se non vedo non credo – , cosa accade nei cantieri delle nostre opere pubbliche e che cosa comportano i meccanismi frutto di ideologizzazioni e a favore di chi finiscono per giocare.

Il penultimo criterio della delega, che richiede di porre mano ad una “razionalizzazione della disciplina concernente i meccanismi sanzionatori e premiali finalizzati a incentivare la tempestiva esecuzione dei contratti pubblici da parte dell’aggiudicatario, anche al fine di estenderne l’ambito di applicazione” è importante e potrebbe offrire contenuti particolarmente innovativi e proficui sia nel campo della tecnica del project management, sia al livello della ingegnerizzazione giuridica dei processi, dei target e del gain sharing.

A quest’ultimo riguardo, sarebbe interessante puntare sulla messa a disposizione delle stazioni appaltanti di modelli di accordi collaborativi, a cui possa aderire l’intera filiera coinvolta nell’esecuzione di un’opera pubblica, per orientarsi in maniera coordinata verso le finalità indicate dal committente, monitorare i rischi della commessa ed evitare che le interazioni tra diversi contratti possano essere scusanti invocate per rivendicare nuovi oneri dal Committente pubblico. Se ci fosse la volontà di orientare la PA verso buone prassi, basterebbe utilizzare i modelli che già ci sono, “benedicendoli”.

Dunque, sereno dopo la tempesta? Forse.

O forse solo l’uscita da un tunnel, cosa ci sarà fuori dal buio, dipenderà, come sempre, dalla preparazione, dedizione, serietà ed imparzialità di persone che si dedicheranno a questo importantissimo lavoro.

Riuscirà il Decreto Semplificazioni a sbloccare l’empasse sulle energie rinnovabili?

Il flop delle aste GSE per l’assegnazione degli incentivi (FER1)

Pochi giorni prima della pubblicazione del Decreto Semplificazioni, abbiamo assistito all’ennesimo flop delle aste del GSE per l’assegnazione degli incentivi previsti per gli impianti di produzione di energie rinnovabili. Il quinto bando stabilito dal c.d. Decreto FER1 metteva a disposizione 2.461 MW di potenza incentivabile e ne ha assegnati solo 297,7 (pari al 12%, mentre al quarto bando la percentuale era pari al 25%).

I primi commentatori ed esperti del settore hanno subito additato, come causa principale delle difficoltà di diffusione delle fonti di produzione di energie rinnovabili, la lentezza (talvolta l’aleatorietà) dei procedimenti autorizzativi e l’eccessiva burocratizzazione delle pratiche volte a realizzare ed attivare i relativi impianti.

E quasi a voler rispondere alle critiche piovute, il 31 maggio 2021 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il D.L. n. 77 – c.d. Decreto Semplificazioni, che dedica diverse disposizioni al dichiarato scopo di garantire l’“accelerazione delle procedure per le fonti rinnovabili”, e introduce una serie di semplificazioni procedurali e sostanziali.

Valutazione di Impatto Ambientale (VIA): non solo riduzione dei tempi ma nuovi organismi (e professionalità) a garanzie di decisioni consapevoli

Il primo, complesso, istituto su cui il Decreto Semplificazioni ha inteso incidere è stato quello della VIA, procedura che oggi rende incerti tanto i termini per la conclusione dei procedimenti autorizzativi quanto gli esiti. Oltre a un generale snellimento della procedura (artt. 19 e 21 del D.L. 31 maggio 2021, n. 77) è rilevante che, nel caso di progetti di competenza statale collegati al PNRR e al PNIEC, il termine massimo di conclusione della procedura è ridotto a 130 giorni complessivi (art. 20).

Viene istituita un’apposita commissione, definita Commissione Tecnica PNRR/PNIEC, posta alle dipendenze del Ministero della Transizione Ecologica e formata da un numero massimo di 40 unità con comprovate esperienze nel campo, per garantire la celerità e la completezza dell’istruttoria tecnica nelle procedure di VIA di competenza statale connesse al PNRR e al PNIEC (art. 17).

In parallelo, si introducono misure puntuali volte ad efficientare e accelerare i procedimenti di VIA: vengono rafforzati i poteri sostitutivi in caso di inerzia della Commissione e dell’Amministrazione procedente e si esclude l’applicazione del preavviso di diniego di cui all’art. 10-bis della Legge n. 241/1990, anche nei procedimenti di screening.

Costituisce un vero e proprio esperimento l’istituzione di una Sovrintendenza speciale per il PNRR, deputata a svolgere le funzioni di tutela dei beni culturali e paesaggistici nei casi in cui tali beni siano interessati dagli interventi previsti dal PNRR sottoposti a VIA statale. L’obiettivo è quello di assicurare decisioni veloci e specialistiche su temi – quelli ambientali e paesaggistici – che oggi spesso generano conflittualità con le comunità locali o le associazioni ambientaliste.

Sulle procedure per le fonti rinnovabili. Rivoluzione vera o ritocchino?

Il Capo VI (artt. 30-33) del Decreto Semplificazioni è dedicato all’accelerazione delle procedure per le fonti rinnovabili.

Salta subito all’occhio che non si tratta di un intervento organico, volto a rifondare il sistema autorizzativo degli impianti per la produzione di energie rinnovabili, sistema che oggi si compone di numerose e frastagliate normative (D.Lgs. n. 387/2003, D.Lgs. n. 152/2006, D.Lgs. n. 28/2011, ecc.) che distinguono il regime applicabile in base alla potenza dell’impianto da realizzare e che non sono di facile lettura neppure per gli esperti del settore, per via della tecnica legislativa, sempre più utilizzata negli ultimi anni, delle modifiche puntuali e dei continui richiami tra i testi normativi.

Nello specifico, le principali innovazioni riguardano i seguenti aspetti:

• la partecipazione del Ministero della Cultura al procedimento unico per gli impianti localizzati in aree sottoposte a tutela ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004;
• gli impianti di accumulo elettrochimico “stand-alone” non sono sottoposti a VIA né a screening, salvo che non lo richieda l’esecuzione delle relative opere di connessione alla rete elettrica;
• è possibile ricorrere alla Procedura Abilitativa Semplificata (c.d. PAS) per l’autorizzazione di impianti fotovoltaici fino a 10 MW connessi in tensione e localizzati in aree a destinazione commerciale, produttiva o industriale;
• viene innalzata da 20 KW a 50 KW la soglia minima per sottoporre un impianto fotovoltaico alla procedura di Autorizzazione Unica (c.d. AU);
• nella disciplina del Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (c.d. PAUR) viene introdotta una fase preliminare – condotta all’interno di una Conferenza dei servizi preliminare con tutti i termini ridotti della metà – che consente al proponente di interagire con l’autorità competente e le Amministrazioni coinvolte in merito alla documentazione da presentare;
• vengono definiti e ampliati i casi in cui il revamping e il repowering di certe tipologie di impianti sono considerati “non sostanziali” e quindi autorizzabili tramite la PAS (per le modifiche agli impianti fotovoltaici ed idroelettrici, quelle che, anche se consistenti nella modifica della soluzione tecnologica utilizzata, non comportano variazioni delle dimensioni fisiche degli apparecchi, della volumetria delle strutture e dell’area destinata ad ospitare gli impianti stessi, né delle opere connesse a prescindere dalla potenza elettrica risultante a seguito dell’intervento; per le modifiche agli impianti eolici, quelle che, a prescindere dalla potenza nominale risultante dalle modifiche, vengono realizzati nello stesso sito dell’impianto eolico e che comportano una riduzione minima del numero degli aerogeneratori rispetto a quelli già esistenti o autorizzati).

Da questo primo esame delle novità introdotte dal Decreto Semplificazioni emerge come si tratti di misure di semplificazione mirate, tarate forse sull’attuale sviluppo delle energie che vedono l’Italia privilegiare ancora gli impianti di piccole-medie dimensioni (a differenza del resto d’Europa): gli impianti di maggiori dimensioni, quelli che attirano l’attenzione degli investitori stranieri, restano fuori dall’ambito delle semplificazioni proposte. La sensazione è che tali misure potranno tutt’al più eliminare alcuni passaggi “burocratici” delle pratiche autorizzative, ma difficilmente avranno la forza tale da costituire il volano della ripresa dello sviluppo delle energie rinnovabili.

Basteranno gli oltre 5,9 miliardi di euro stanziati dal PNRR per raggiungere i nuovi target di decarbonizzazione stabiliti dalla Comunità Europea entro il 2030?

Sicuramente serviranno ulteriori interventi di razionalizzazione di un sistema che oggi appare ancora troppo complesso e, quindi, poco attraente.

Non è un caso che in Parlamento abbiano cominciato a parlare di un nuovo Decreto FER2 che possa modificare le attuali regole per l’accesso agli incentivi da energie rinnovabili. Quel che è certo è che per stare al passo con gli altri Stati membri e rispettare gli obiettivi previsti dagli accordi sul clima per il 2030 serve un netto cambio di marcia, a partire dal legislatore, che coinvolga poi le Amministrazioni e gli operatori economici del settore.

Decreto Semplificazioni: le nuove regole per gare e contratti pubblici

Tra gli obiettivi del nuovo Decreto Semplificazioni bis, in vigore dal 1 giugno 2021 vi è lo snellimento delle procedure amministrative. Quali sono le novità per il settore dei contratti pubblici?  Ecco l’analisi dell’Avv. Chiara Pagliaroli dello Studio Legale Valaguzza.

In data 1° giugno 2021 è entrato in vigore il decreto legge 31 maggio 2021, n. 77 che disciplina la Governance del Piano nazionale di rilancio e resilienza e prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure.

L’obiettivo dichiarato del Decreto è quello di imprimere un “impulso decisivo” allo snellimento delle procedure amministrative in tutti i settori incisi dalle previsioni contenute nel PNRR (Piano nazionale di ripresa e resilienza) e nel PNC (Piano nazionale per gli investimenti complementari), così da consentire una realizzazione efficace, tempestiva ed efficiente degli interventi ad essi riferiti.

In tale contesto non potevano, ovviamente, mancare interventi mirati, appositamente riferiti al settore dei contratti pubblici, settore rispetto al quale il legislatore ha avvertito l’urgenza di introdurre sia misure “relative all’accelerazione dei procedimenti”, sia disposizioni volte a “perseguire le finalità relative alle pari opportunità, generazionali e di genere”.

Pari opportunità: traguardo ambizioso che richiede uno sforzo congiunto di operatori economici e stazioni appaltanti

Mira a realizzare quest’ultimo intento, l’art. 47 che, ai commi 2 e 3, disciplina i nuovi adempimenti, posti rispettivamente a carico delle aziende, pubbliche o private, che occupano più di cento dipendenti e di quelle che, viceversa, occupano un numero di dipendenti pari o superiore a quindici.

Se le prime sono tenute a produrre, al momento della presentazione della domanda di partecipazione o dell’offerta, la copia dell’ultimo rapporto sulla situazione del personale, con tanto di attestazione di conformità, pena l’esclusione dalla procedura di gara; le seconde, per converso, sono chiamate a consegnare alla stazione appaltante una relazione di genere sulla situazione del predetto personale “entro sei mesi dalla conclusione del contratto”, pena l’impossibilità di partecipare – in forma singola o associata – a ulteriori procedure di affidamento afferenti agli investimenti finanziati, in tutto o in parte, con le risorse previste dal PNRR per un periodo di dodici mesi.

Da entrambi i documenti (rapporto e relazione) – assoggettati  a forme di pubblicità notizia (cfr. comma 9) – si devono evincere i dati sulla “situazione del personale maschile e femminile in ognuna delle professioni e in relazione allo stato delle assunzioni, della formazione, della promozione professionale, dei livelli, dei passaggi di categoria o di qualifica, di altri fenomeni di mobilità, dell’intervento della Cassa integrazioni guadagni, dei licenziamenti, dei prepensionamenti e dei pensionamenti, della retribuzione effettivamente corrisposta”.

Le stazioni appaltanti, lato loro, sono tenute a introdurre, nei bandi di gara, negli avvisi e nelle lettere di invito, specifiche clausole – sotto forma di “requisiti necessari” e di “ulteriori requisiti premiali dell’offerta” – volte a promuovere l’imprenditoria giovanile, la parità di genere nonché l’assunzione di giovani, con età inferiore a trentasei anni, e di donne.

Il contenuto di tali clausole dovrà essere determinato in concreto, tenendo conto di diversi fattori, ivi inclusi gli obiettivi attesi per il 2026 in termini di occupazione femminile e giovanile.

L’introduzione di tali clausole potrà essere “bypassata” solo “dandone adeguata e specifica motivazione, qualora l’oggetto del contratto, la tipologia o la natura del progetto o altri elementi puntualmente indicati ne rendano l’inserimento impossibile o contrastante con gli obiettivi di universalità e di socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio, nonché di ottimale impiego delle risorse pubbliche”.

La stessa procedura dovrà essere seguita per individuare una quota percentuale inferiore di assunzioni che gli operatori economici dovranno obbligarsi a riservare ai giovani e alle donne.

Al di fuori di tali ipotesi (pensate come residuali), l’assunzione dell’obbligo di destinare all’occupazione giovanile e femminile una quota pari ad almeno il 30% delle assunzioni necessarie per l’esecuzione del contratto o per la realizzazione delle attività ad esso connesse o strumentali si pone quale requisito necessario dell’offerta.

La lex specialis di gara potrà, poi, prevedere ulteriori misure premiali sotto forma di assegnazione di un punteggio aggiuntivo all’offerente o agli offerenti che versino in una delle ipotesi disciplinate dall’art. 47, comma 5, lett. da a) a e) e che dunque:

• i) abbiano dato prova di essersi astenuti dall’attuare condotte discriminatorie;
• ii) dimostrino di aver messo in campo strumenti atti a conciliare le esigenze di vita e di lavoro dei propri dipendenti e a garantire la parità occupazionale e di genere nelle assunzioni, nelle retribuzioni e nel conferimento di incarichi apicali;
• iii) si impegnino ad assumere giovani di età inferiore a trentasei anni e donne in aggiunta alla soglia minima percentuale prevista quale requisito di partecipazione.

In soccorso delle stazioni appaltanti, chiamate, di fatto, a ridisegnare e a ripensare la struttura della documentazione di gara, dovrebbero arrivare le linee guida di cui al comma 8 – questa volta non a firma dell’ANAC, ma di stampo ministeriale – da emanarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del Decreto.

Tali linee guida, nello specifico, dovrebbero definire “le modalità e i criteri applicativi delle misure previste”, individuare le “misure premiali” e mettere a disposizione dei “modelli di clausole da inserire nei bandi di gara, differenziate per settore, tipologia e natura del contratto o del progetto”.

Una certezza pressoché costante a cui ricorrere nei casi di estrema urgenza

La procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara continua a essere vista come una sorta di “valvola di sfogo”, di “ancora di salvezza” per il sistema.

L’art. 48, al comma 3, riconosce infatti alle stazioni appaltanti – ancorché nella misura “strettamente necessaria” – la possibilità di ricorrere, tanto nei settori ordinari quanto nei settori speciali, alla procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara, quando, “per ragioni di estrema urgenza derivanti da circostanze imprevedibili, non imputabili alla stazione appaltante” stessa, l’applicazione dei termini – anche abbreviati – previsti dalle procedure ordinarie possa compromettere la realizzazione degli obiettivi o il rispetto dei tempi di attuazione previsti dal PNRR e dal PNC.

Una rinnovata spinta verso la digitalizzazione

All’art. 48, comma 6 viene prevista la possibilità, per le stazioni appaltanti, di assegnare un punteggio premiale per l’impiego della metodologia BIM (Building Information Modeling) nella fase dedicata alla progettazione.

Sarà però un decreto del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, da emanarsi entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del Decreto, a stabilire le regole e le specifiche tecniche per l’utilizzo di tale strumento, previo coordinamento con quanto stabilito a suo tempo dal Ministero delle Infrastrutture con il decreto n. 560 del 1° dicembre 2017.

L’importanza del fattore tempo: una spinta a “giocare d’anticipo”

Il fattore “tempo” permea il sistema, divenendone la chiave di volta.

Ecco così che l’art. 50, al comma 2, prevede l’intervento sostitutivo ad opera del soggetto munito del relativo potere (responsabile o unità operativa di cui all’art. 2, comma 9-bis della legge n. 241 del 1990) una volta decorsi inutilmente i termini previsti per la stipula del contratto, per la consegna dei lavori, per la costituzione del collegio consultivo tecnico, nonché per l’adozione delle determinazioni relative all’esecuzione dei contratti connessi con il PNRR. 

Tale intervento dovrà esplicarsi entro un termine pari alla metà di quello originariamente previsto, così da assicurare il rispetto delle tempistiche concordate.

Il contratto diverrà efficace con la stipula e non sarà sottoposto alla condizione sospensiva di cui all’art. 32, comma 12 del decreto legislativo n. 50 del 2016.

Viene, inoltre, previsto il riconoscimento di un “premio di accelerazione per ogni giorno di anticipo” sul termine di ultimazione dei lavori, sempre che l’esecuzione risulti conforme alle obbligazioni assunte e previa approvazione – da parte della stazione appaltante – del certificato di collaudo o di verifica di conformità.

Tale premio, da determinare applicando gli stessi meccanismi previsti per il calcolo delle penali, potrà essere corrisposto a valere sulle somme per gli imprevisti indicate nel quadro economico del singolo intervento e nei limiti delle relative disponibilità.

Per converso, in caso di ritardo nell’esecuzione delle prestazioni contrattuali, le c.d. penali da ritardo potranno essere calcolate in misura giornaliera compresa tra lo 0,6 per mille (in luogo dell’attuale 0,3 per mille) e l’1 per mille dell’ammontare netto contrattuale e non potranno superare – complessivamente – il 20 per cento (in luogo dell’attuale 10 per cento) del suddetto ammontare netto contrattuale.

Tempo di modifiche per il decreto Semplificazioni

Nemmeno il tempo di spegnere la prima candelina e il decreto semplificazioni è già stato “ritoccato”.

Le modifiche sono racchiuse nell’art. 51, rubricato, per l’appunto, “Modifiche al decreto legge 16 luglio 2020, n. 76” e possono così riassumersi come indicato nella tabella disponibile a questo link https://www.ingenio-web.it/30953-decreto-semplificazioni-le-nuove-regole-per-gare-e-contratti-pubblici.

Una sfida da vincere “insieme”

Se l’obiettivo è ambizioso, la sfida da vincere lo è ancora di più.

Lo è in Europa dove gli occhi saranno tutti puntati sulla capacità del sistema di fornire risposte certe e concrete alle problematiche che strada facendo si presenteranno, come è inevitabile che sia; lo è tra le mura domestiche, dove sono le nuove generazioni a pretendere un cambiamento, prima per sé stesse e poi per gli altri.

Ora, perché gli intenti – per quanto ammirevoli – non restino sulla carta, occorrerà uno sforzo congiunto di tutti gli attori del processo. Ognuno dovrà fare la propria parte al meglio delle proprie capacità e dovrà farlo con competenza, con coerenza e, perché no, con un pizzico di coraggio.

Dovranno farlo le istituzioni, che dovranno dimostrare di essere in grado di mantenere fede agli impegni che hanno assunto, adottando gli atti e i provvedimenti necessari per dare concreta attuazione al quadro regolamentare che hanno immaginato e ideato per far fronte agli investimenti che verranno finanziati con le risorse del PNRR e del PNC nei termini che si sono prefissate.

Dovranno farlo le stazioni appaltanti, che non dovranno farsi trovare impreparate, ma che, al contrario, dovranno mostrarsi all’altezza di gestire le procedure afferenti ai suddetti investimenti, predisponendo documenti di gara rispettosi delle norme e, al tempo stesso, chiari, semplici e intellegibili per gli operatori economici, che dovranno essere in grado di comprendere “la domanda” che viene indirizzata alla loro attenzione, senza necessità di protocollare molteplici richieste di chiarimento. Tali procedure, inoltre, dovranno rivelarsi finalmente funzionali al soddisfacimento dell’interesse pubblico e non limitarsi a potersi dire immuni da vizi o da contestazioni.

Dovranno farlo gli operatori economici, chiamati a mettere in campo le migliori energie di cui dispongono in termini di capacità, creatività, know-how, innovazione.

L’animosità e le recriminazioni dovranno – per una volta – cedere il passo a una convinta collaborazione, così da riuscire a superare le criticità e le difficoltà che, nella prassi, si incontreranno, senza incorrere in insormontabili battute d’arresto lungo il cammino.

Il tempo a disposizione non è molto … Bisogna iniziare a correre.

Benvenuto Decreto Semplificazioni 2021

Approvato il testo del Decreto legge 31 maggio 2021, n. 77 – detto anche Decreto Semplificazioni bis. Ed è molto di più di un testo per la semplificazione, è il primo tassello per l’avvio dei progetti legati al Recovery Plan. Ecco il commento della Prof.ssa Sara Valaguzza.

In una giornata di sole alle porte della Festa della Repubblica, è d’obbligo il pensiero positivo.

Anche quando l’oggetto del pensiero è il decreto Semplificazioni bis.

Per farlo mi impegno a stare lontana dal cavillo e dal tecnicismo. È vero che sfrugugliando si intravedono spazi che accenderanno riflessioni critiche, ma oggi propongo tre chiavi di lettura che consentono di valorizzare il testo: sincerità, collaborazione e pragmatismo.

Sincerità.

Unità per la razionalizzazione e il miglioramento dell’efficacia della regolazione

Il provvedimento del Governo istituisce una Unità per la razionalizzazione e il miglioramento dell’efficacia della regolazione. La scelta è sincera, perché guarda in faccia il problema principale del nostro Paese, responsabile delle maggiori inefficienze che subiamo, più della corruzione, più della mancata digitalizzazione, più della frammentazione delle stazioni appaltanti. Il Governo ammette, nell’art. 5 del nuovo Decreto, che possano derivare ostacoli alla attuazione corretta e tempestiva delle riforme e degli investimenti previsti nel PNRR dalle disposizioni normative e che perciò sia necessario individuare un organismo che possa proporre, via via, dei rimedi. Alleluja. La sincerità è tanta e tale che è previsto di studiare “proposte per superare le disfunzioni derivanti dalla normativa vigente”.

Le complessità vanno governate

Sempre nell’ottimismo di una giornata di sole, sembrerebbe allora superato l’approccio banalizzante della semplice semplificazione, che è finito presto per essere sempliciotto, oltre che semplicistico. Le complessità vanno governate; eliminarle non sempre è possibile e talvolta non è nemmeno la soluzione migliore. La disfunzione invece sì che va eliminata, quando l’ipertrofia normativa annienta il risultato. Interessante anche il riferimento, nell’articolo citato, alla possibilità che l’Unità debba promuovere e potenziare “iniziative di sperimentazione normativa, anche tramite relazioni istituzionali con analoghe strutture istituite in Paesi stranieri, europei ed extraeuropei” e, nel farlo, si dovranno tenere “in adeguata considerazione le migliori pratiche di razionalizzazione e sperimentazione normativa a livello internazionale”. Si intuisce cioè che l’idea alla base della razionalizzazione del miglioramento dell’efficacia della regolazione si inserisce finalmente nel dibattito scientifico, in cui la redazione delle norme è una tecnica che appartiene ad un comparto specialistico e che si perfeziona nel confronto di settore, dove si confrontano giuristi, comportamentalisti, psicologi, economisti, antropologi. Il nuovo decreto è un diario aperto sulle carenze strutturali dell’esercizio della funzione pubblica e propone soluzioni. La conferma di Cabina di Regia e Comitati interministeriali, gruppi di controllo e di monitoraggio, l’esplicitazione di obblighi di coordinamento e poteri sostitutivi e perfino l’assegnazione di “poteri” auto-certificativi del silenzio assenso riconosciuti ai privati sono una risposta concreta che osserva la realtà per quello che è: un complesso sistema relazionale che fatica ad essere efficiente.

Collaborazione.

Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale

Il Decreto Legge Semplificazioni bis istituisce un Tavolo permanente per il partenariato economico, sociale e territoriale, con funzioni consultive nelle materie e nelle questioni connesse all’attuazione del PNRR. Il tavolo, i cui componenti non sono remunerati né rimborsati, è composto da rappresentanti delle parti sociali, del Governo, delle Regioni e delle Province autonome, degli Enti locali e dei rispettivi organismi associativi, delle categorie produttive e sociali, del sistema dell’università e della ricerca e della società civile, e può supportare la Cabina di Regia “per la realizzazione del PNRR anche al fine di favorire il superamento di circostanze ostative e agevolare l’efficace e celere attuazione degli interventi.” Si riconosce cioè il valore della collaborazione tra pubblico e privato, tra politica e accademia, tra impresa e lavoratori, tra società civile e governo. In sostanza, si dà corpo al partenariato inteso, finalmente, per quello che è: cioè non solo concessioni di autostrade o metropolitane, ma trama di governo collaborativo e dialogico che trasforma gli astratti e indefiniti interessi pubblici negli interessi di tutti, in interessi appunto comuni.

Più subappalto, e più disciplina

È aumentata la percentuale del subappalto al 50% ed è stata prevista la responsabilità solidale dell’appaltatore e del subappaltatore verso il committente. Il che conferma la necessità di disciplinare la rete della filiera di tutti coloro che sono coinvolti nell’esecuzione delle opere pubbliche attraverso dinamiche di rete e adottando lo schema giuridico degli accordi collaborativi, che sono indispensabili per raggiungere insieme il risultato prescelto. È prevista la partecipazione dell’appaltatore, che può aggiudicarsi un appalto sulla base della sola fattibilità tecnica, alla conferenza dei servizi sul progetto definitivo. Il fatto non è nuovo, ma, nel contesto complessivo dell’intervento normativo in questione, indica una corresponsabilità di processo, tra soggetto pubblico e privato, che fa ben sperare sull’adozione di un approccio collaborativo orientato alla logica degli outcome based contract anche nel comparto pubblico. Finalmente sono state superate le ingenuità di chi aveva creduto nella utilità di separare la fase di progettazione da quella di costruzione, nella pia illusione che ciò avrebbe protetto la spesa pubblica. Nel nuovo Decreto è esplicitata la deroga a quanto previsto dall’articolo 59, commi 1, 1-bis e 1-ter, del decreto legislativo n. 50 del 2016, ed è ammesso l’affidamento di progettazione ed esecuzione dei relativi lavori anche sulla base del progetto di fattibilità tecnica ed economica di cui all’articolo 23, comma 5, del decreto legislativo n. 50 del 2016.

Si va quindi molto oltre l’appalto integrato.

Ovviamente per controllare che l’affidamento della progettazione all’appaltatore non comporti sbalzi imprevisti dei costi e dei tempi di realizzazione e, soprattutto, per affinare le esigenze del committente in maniera da ottenere una esecuzione ottimale la chiave sarà la capacità delle stazioni appaltanti di costruire ambiente contrattuali intelligenti, resilienti e collaborativi, che sappiano promuovere una collaborazione tra gli attori coinvolti nella sfida della costruzione. Le società pubbliche in house providing sono chiamate in gioco in maniera precisa, per fornire il necessario supporto tecnico e operativo alle amministrazioni tramite apposite convenzioni. Ottima occasione, questa, perché le imprese pubbliche si diano una nuova identità come reali supporter di innovazione e capacità tecnica altamente specializzata.

Collaborare, quindi, per costruire.

Pragmatismo.

Contratti pubblici in chiave strategica e di politica industriale.

Il titolo quarto è intitolato “Contratti pubblici”!!! Notare bene: non gare pubbliche o procedure di evidenza pubblica, ma contratti pubblici. E qui potrebbe anche piovere, ma non me ne accorgerei tanta è la soddisfazione per ritrovare nella norma alcuni scorci di dibattiti accademici in cui ho molto creduto. L’art. 48, spinto evidentemente dal modello europeo imposto al PNRR, dimostra un approccio innovativo perché per la prima volta guarda ai contratti pubblici in chiave strategica e di politica industriale. La norma disegna un percorso che, passando attraverso i requisiti di accesso e di valutazione delle offerte nelle gare, spinge gli operatori economici in alcune direzioni di sostanza: la promozione di politiche di assunzione basate sull’impiego dei giovani e sulla parità di genere, l’adozione di misure di conciliazione tra vita e lavoro, per esempio.

Premi a chi termina l’appalto prima dei termini

All’art. 51 comma 4, viene anche prevista e generalizzata la possibilità di premiare l’appaltatore che termina i lavori prima del termine convenuto. Il che renderà naturale, per le stazioni appaltanti che vogliano cogliere l’occasione di innovazione offerta dal Decreto, introdurre e disciplinare nell’ambito del rapporto contrattuale, auspicabilmente di rete, dei target di miglioramento prestazionale di vario genere (non solo di carattere temporale), a cui associare premialità che consentano a chi introduce qualità a beneficio dell’interesse pubblico di vedersi riconoscere e compensare il valore aggiunto prodotto. L’art. 48 comma 6 sprigiona anche un senso di pragmatismo che si fa apprezzare per la sua ragionevolezza, e perché finalmente la norma tratta le stazioni appaltanti per quello che sono, cioè organizzazioni dotate di intelligenza specifica e non necessariamente incapaci e pericolosi soggetti da commissariare: è scritto, in sostanza, che le regole generali introdotte in merito al contenuto dei bandi di gara come requisiti generali e premianti dell’offerta, che la stessa norma ha previsto in via generale, possono essere derogata previa “adeguata e specifica motivazione, qualora l’oggetto del contratto, la tipologia o la natura del progetto o altri elementi puntualmente indicati ne rendano l’inserimento impossibile o contrastante con obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio nonché di ottimale impiego delle risorse pubbliche”.

Fiducia.

Evviva! Che la sincerità abbia consentito anche di tornare ad avere fiducia nell’amministrazione pubblica, che altro non è se non un insieme di persone e mezzi che operano secondo i propri scopi? Se poi, un domani, ci si convincesse anche che conviene evitare di combattere contro un nemico immaginario e che la collaborazione pubblico privato è l’ovvia, naturale, conveniente via, per far progredire il Paese, allora sapremmo di aver fatto bene il nostro lavoro, continuando a ripeterlo.

Recupero degli immobili dismessi: il TAR Milano rimette alla Corte Costituzionale il giudizio di legittimità dell’art. 40-bis della L.R. Lombardia n. 12/2005

Svolta, non del tutto inattesa, nel processo di rigenerazione urbana promosso da Regione Lombardia e dai Comuni lombardi (per uno sguardo sul tema della rigenerazione urbana e dei rapporti pubblico-privato, sia consentito rimandare all’approfondimento del 16 dicembre 2020). Il TAR Milano, infatti, ha rimesso alla Corte Costituzionale – senza risparmiare critiche – il giudizio di legittimità dell’art. 40-bis della L.R. n. 12/2005, introdotto con la novella del 2019 sulla rigenerazione urbana, volto a stimolare, anche con rilevanti premi volumetrici e deroghe alle discipline urbanistiche, il recupero degli immobili dismessi o degradati da parte dei privati.
Questa disciplina aveva destato fin da subito perplessità e critiche da parte di esperti e amministratori, che lamentavano l’illegittima compressione della potestà regolamentare comunale in materia di tutela del territorio. Lo scontro si era poi elevato, a livello mediatico nazionale, con riferimento al caso del recupero del cd. Pirellino, l’immobile di proprietà del Comune di Milano, dismesso e venduto ad un fondo immobiliare per una cifra record in seguito ad asta pubblica, per cui è stato presentato un progetto di sviluppo che, senza i bonus volumetrici previsti dalla Legge Regionale sulla rigenerazione urbana, non sarebbe ammissibile.

Il caso
Con ordinanze n. 371-372-373 del 10 febbraio 2021, il TAR Milano ha ritenuto non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale, sollevate dal Comune di Milano, dell’art. 40-bis della L.R. Lombardia n. 12/2005, introdotto dalla L.R. n. 18/2019 (c.d. Legge sulla rigenerazione urbana) e volto a disciplinare il recupero del patrimonio immobiliare dismesso.
Le vicende riguardano principalmente il riparto delle competenze di pianificazione del territorio tra Regione e Comuni, ed infatti i parametri di legittimità costituzionale vengono individuati negli artt. 3, 5, 97, 114, secondo comma, e 118 della Costituzione.
Il contesto normativo
Con l’approvazione del nuovo PGT del Comune di Milano avvenuta il 14 ottobre 2019, è stata introdotta, all’art. 11 delle NTA del Piano delle Regole, una disciplina sul recupero degli edifici abbandonati e degradati piuttosto stringente. In particolare, si considerano abbandonati gli edifici dismessi da più di 1 anno, al ricorrere di determinate criticità per la sicurezza, salubrità o incolumità pubblica o di disagio per il decoro e la qualità urbana. I proprietari di tali immobili, individuati nell’apposita tavola del PGT aggiornata annualmente, devono avviare i lavori di recupero entro 18 mesi; qualora non provvedano entro detto termine, scatta l’obbligo di demolizione (può provvedervi anche il Comune, con spese a carico del privato) e la perdita di gran parte dei relativi diritti edificatori.
A poco più di un mese di distanza, con la Legge Regionale della Lombardia del 26 novembre 2019, n. 18, recante misure di semplificazione e incentivazione per la rigenerazione urbana e territoriale, nonché per il recupero del patrimonio edilizio esistente, è stato introdotto l’art. 40-bis alla L.R. n. 12/2005, anch’esso volto a disciplinare il recupero degli immobili dismessi, ma in senso nettamente più favorevole per i privati, prevedendo:
– un termine di 5 anni per la dichiarazione di dismissione dell’immobile (che può giungere anche tramite semplice perizia asseverata del privato);
– un termine di 3 anni per l’avvio dei lavori di recupero, i quali potranno derogare alle norme quantitative, morfologiche, sulle tipologie di intervento, sulle distanze previste dagli strumenti urbanistici comunali e ai regolamenti edilizi;
– l’incremento delle volumetrie, fino al 25% dell’esistente, e l’esenzione dal reperimento delle aree standard;
– nessuna perdita dei diritti volumetrici esistenti per il caso di omessa demolizione;
– l’applicazione della disposizione anche nei confronti di quegli immobili già dichiarati dismessi dai singoli Comuni.
La decisione del TAR Lombardia
In primo luogo, i Giudici del TAR rilevano la sovrapposizione tra le due discipline, in quanto la disposizione regionale si rivela completa ed esaustiva riguardo al trattamento giuridico da riservare agli immobili abbandonati e degradati, residuando in capo ai Comuni compiti meramente attuativi ed esecutivi.
Ciò premesso, si rileva che l’applicazione della disposizione regionale comprime in maniera eccessiva la potestà pianificatoria comunale, non consentendo a questi Enti alcun intervento correttivo o derogatorio in grado di valorizzare le peculiarità dei singoli. Anzi, applicandosi espressamente anche agli immobili fatiscenti individuati prima dell’introduzione della disposizione regionale, questa stravolge del tutto la pianificazione territoriale dei Comuni.
In altre parole, il legislatore regionale avrebbe imposto una “disciplina urbanistico-edilizia in ordine al recupero degli immobili fatiscenti ingiustificatamente rigida e uniforme, operante a prescindere dalle decisioni comunali e in grado di produrre un impatto sulla pianificazione locale molto incisivo e potenzialmente idoneo a stravolgere l’assetto del territorio, o di parti importanti dello stesso, in maniera del tutto dissonante rispetto a quanto stabilito nello strumento urbanistico generale”.
I Comuni, quindi, non hanno la facoltà di selezionare, discrezionalmente, gli immobili da recuperare, e ciò causa un’inaccettabile incertezza in ordine al governo del territorio, poiché viene impedito ai Comuni una coerente programmazione in ambito urbanistico, rendendola in alcune parti, anche importanti, del tutto ineffettiva e ultronea.
Sulla disciplina “eccessivamente premiante” della L.R. Lombardia
Oltre alla paventata violazione del riparto di competenze tra Regione e Comuni, la disciplina regionale viene duramente contestata, sotto il profilo della proporzionalità, nelle parti in cui introduce meccanismi premianti per quei privati che eseguono i lavori di recupero degli immobili, anche nei casi in cui il Comune abbia già individuato immobili abbandonati e degradati.
Nelle ordinanze del TAR si legge chiaramente che “la norma regionale, quindi, incentiva in maniera assolutamente discriminatoria e irragionevole situazioni di abbandono e di degrado, da cui discende la possibilità di ottenere premi volumetrici e norme urbanistiche ed edificatorie più favorevoli rispetto a quelle ordinarie”.
Inoltre, l’art. 40 bis della legge regionale n. 12 del 2005 appare in contrasto anche con i principi di uguaglianza e imparzialità dell’Amministrazione discendenti dagli artt. 3 e 97 della Costituzione, visto che incentiva in maniera assolutamente discriminatoria e irragionevole situazioni di “abbandono e di degrado, da cui discende la possibilità di ottenere premi volumetrici e norme urbanistiche ed edificatorie più favorevoli rispetto a quelle ordinarie”, riconoscendo premialità (anche) in favore di soggetti che non hanno provveduto a mantenere gli immobili in buono stato, a differenza dei proprietari diligenti che hanno fatto fronte agli oneri e ai doveri conseguenti al loro diritto di proprietà, ma che proprio per questo non possono beneficiare di alcun vantaggio in caso di intervento sul proprio immobile.
Infine, la disciplina regionale pare in netto contrasto con le disposizioni di legge, anche nazionale, volte a contenere il consumo di suolo.
E adesso?
Le critiche alla Legge Regionale sulla rigenerazione urbana sono molto dure e circostanziate – riprendendo invero i commenti di quei giuristi e politici che fin dalla sua approvazione avevano espresso dubbi – ma l’ultima parola spetta alla Corte Costituzionale.
L’apertura di un tavolo tecnico tra Comuni e Regioni volto alla modifica della disciplina regionale è fortemente auspicata e invocata anche da alcune parti in causa. Il rischio che si intravede è di profonda incertezza, almeno nei prossimi mesi, tanto per quei Comuni che, privi di un’apposita regolamentazione, devono individuare gli immobili dismessi ai sensi della Legge Regionale (che non è sospesa negli effetti, nelle more della decisione della Consulta), quanto per quelli che hanno già provveduto a individuare i siti dismessi sulla base di previsioni dei propri strumenti di pianificazione generale, in contrasto con la Legge Regionale.

Economia circolare e Recovery Fund: un’occasione per la ripresa da non farsi sfuggire

Si avvicina per gli Stati Membri il termine per presentare alla Commissione Europea il proprio Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), il piano coordinato di azioni da proporre per accedere ai fondi del “Next Generation Eu”, generalmente detto Recovery Fund. Questo pacchetto di fondi europei è composto da 750 miliardi di euro, tra contributi a fondo perduto e prestiti, dei quali circa 209 miliardi sono destinati all’Italia.

Sostenibilità ambientale: non area di intervento ma criterio di valutazione
Le imponenti risorse a sostegno delle economie europee colpite dalla crisi sanitaria dovranno essere investite in quelli che vengono definiti i “cluster” di intervento: digitalizzazione e innovazione; rivoluzione verde e transizione ecologica; infrastrutture per la mobilità; istruzione e formazione; equità, inclusione sociale e territoriale; salute.

La sostenibilità ambientale, nell’intenzione delle istituzioni comunitarie, non è quindi una specifica area di intervento bensì un criterio trasversale di valutazione, attraverso cui è fondamentale improntare ogni progetto di crescita e investimento.

Fin dalle prime dichiarazioni e analisi specifiche, tutti, politici, tecnici, associazioni di categoria e amministratori locali, hanno concordato sul fatto che l’economia circolare può e deve essere il volano per la ripresa dell’Italia, per garantire quella trasformazione non solo del sistema produttivo-industriale ma anche del modello sociale e comportamentale che ne discende. Secondo uno studio recente della Cambridge Econometrics, l’economia circolare ha la potenzialità di aumentare il PIL dell’UE di oltre lo 0,5% e di creare circa 700.000 nuovi posti di lavoro entro il 2030.

Del resto, la cornice socioeconomica della Comunità Europea post Covid-19 offre un’opportunità unica per accelerare la transizione verso un’economia green, investendo nella necessaria riconfigurazione dei modelli economici tradizionali e garantendo che ciò avvenga in modo giusto e socialmente equo.

Molte proposte sono pervenute dalle associazioni di categoria, come nel caso di ASSOFERMET, ASSORIMAP e UNIRIMA, le Associazioni delle Imprese del settore della produzione di Materia Prima Secondaria (MPS) ed “End of Waste” (EoW), che hanno presentato al Ministero dello Sviluppo Economico un progetto dettagliato di allocazione dei fondi del Recovery Fund in materia di economia circolare (LINK).

Ancora, è il caso delle 20 proposte del Circular Economy Network – CEN, che distinguono le azioni da intraprendere in forme di investimento per le imprese e per gli operatori del settore e vere e proprie riforme strutturali e di sistema per lo sviluppo e l’attuazione dell’economia circolare in Italia (LINK).

A nostro avviso, per dare concreta attuazione ai principi dell’economia circolare, è necessario in primo luogo, a livello sistematico, completare il percorso di allineamento, di norme, prassi e target, con gli indirizzi comunitari. Il piano di interventi dovrà infatti essere coerente con gli obiettivi del Green Deal europeo e, quindi, anche con il Piano europeo per l’economia circolare (LINK), che stabilisce scadenze temporali precise e stringenti, oltre che obiettivi misurabili e imperativi, per l’attuazione delle strategie in materia di economica circolare.

Inoltre, è necessario accompagnare la transizione con incentivi mirati, come ad esempio per il trasferimento tecnologico e per il supporto alle PMI, introducendo sgravi fiscali e premialità per i casi più virtuosi. A tale fine, deve essere rilanciata la Strategia Nazionale per l’Economia Circolare già proposta ma poi accantonata per i noti motivi di crisi sanitaria (LINK).

La vera ripartenza del sistema produttivo non può che partire dagli investimenti nella ricerca e nello sviluppo, che permettano di accedere con più facilità, e per tutti, alle tecnologie innovative sostenibili e ai più avanzati sistemi di produzione green.

La transizione dovrà avvenire in stretto coordinamento con gli stakeholder: l’ascolto delle esigenze della filiera produttiva, che più è in grado di individuare i punti critici del comparto e quelli da implementare, rappresenta una fondamentale tappa del processo di ripartenza che ci aspetta. Inoltre, gli investimenti pubblici devono stimolare gli investimenti privati, innescando così una crescita in termini di creazione di posti di lavoro, sostenibilità e competitività.

Formazione e sensibilizzazione: una nuova figura, il Green Manager
Anche le attività di formazione e sensibilizzazione assumono un ruolo decisivo. C’è bisogno di formare figure professionali di ogni grado, ricercatori, tecnici, interpreti delle norme, comunicatori green per raggiungere gli obiettivi ambiziosi fissati. Gli operatori segnalano sempre di più la necessità di istruire green manager che possano condurre le imprese attraverso la transizione ambientale che ci attende.

Infine, sarà necessario istituire un adeguato piano di monitoraggio per poter misurare i benefici concreti e verificare in ogni momento il raggiungimento degli obiettivi fissati. Potranno essere rivisti o rielaborati gli indici e gli indicatori nazionali per l’economia circolare, oltre alla redazione di rapporti annuali a scala nazionale sullo stato di attuazione delle azioni, linee guide e best practices per guidare gli operatori nelle proprie attività e nelle scelte sostenibili.

Per attuare tutto ciò, sarà necessaria una razionalizzazione del complesso normativo in materia ambientale, attraverso la riduzione e semplificazione del numero dei testi normativi e l’esatta ripartizione della funzione legislativa tra Stato e Regioni, e una semplificazione dei procedimenti autorizzativi in capo alle singole Amministrazioni, che oggi appare eccessivamente incerto e penalizzante per gli operatori anche per via dei tempi lunghi di completamento. Per fare un esempio, la tematica dell’end of waste, al di là delle iniziative di alcune Regioni e di sporadici decreti ministeriali di attuazione, richiede ancora una soluzione normativa coordinata e razionale che permetta di sbloccare l’empasse di un settore con potenzialità economiche e di sostenibilità ambientale elevatissime.

In conclusione, l’economia circolare può fornire soluzioni alle nuove sfide provocate e messe in evidenza dalla crisi del COVID-19 e all’esigenza della ripartenza del sistema economico produttivo del Paese. Tuttavia, è necessario fare presto e fare bene, è giunto il momento di mettere al centro la transizione ecologica e cambiare il modello socio-produttivo del Paese, per allinearsi alle economie globali più sviluppate.

Riformare il sistema del procurement. Perché l’Italia dovrebbe prendere esempio dalla proposta del Regno Unito

È sotto gli occhi di tutti che l’emergenza sanitaria che imperversa da ormai un anno abbia cambiato il modo di vivere e di fare business.

Questo significa, per le Pubbliche Amministrazioni, ripensare totalmente il sistema del procurement. Troppe cose sono cambiate per restare fermi, si pensi all’esigenza di affidare contratti con estrema urgenza, alla necessità di valorizzare l’infungibilità di certe prestazioni, ai mutamenti del mercato degli operatori economici che chiedono sempre più certezza dei tempi e trasparenza delle procedure. Ed infatti, una delle prime ipotesi di lavoro del nuovo Esecutivo è quella di mettere mano al Codice dei Contratti Pubblici – D.Lgs. n. 50/2016, tra chi ne propone una cancellazione totale e chi una modifica mirata nei punti nevralgici, chi spinge per aprire il più possibile a deroghe (in stile Ponte di Genova) che possano aiutare a far ripartire l’economia.

Perché l’Italia dovrebbe prendere esempio dalla proposta del Regno Unito
L’Italia farebbe bene a guardarsi un po’ attorno – non c’è vergogna nel prendere spunto da chi, in questo momento, ha un’esperienza migliore – e tra gli esempi virtuosi da seguire rientra certamente quello del Regno Unito (Si stima che il Regno Unito spenda per gli affidamenti pubblici, ogni anno, circa 290 miliardi di sterline).
Nel dicembre scorso, infatti, il Segretario del Cabinet Office del Parlamento ha presentato un Green Paper contenente una radicale proposta di riforma del sistema del procurement (LINK).

Innanzitutto, il metodo.

La proposta è stata redatta sulla base di un confronto con oltre 500 tra operatori economici del mercato – di ogni dimensione e settore di attività – parti sociali, accademici e avvocati specializzati.
La bozza di riforma è stata poi posta in consultazione pubblica fino al 10 marzo, in modo che chiunque possa far pervenire i propri contributi.
Questo metodo assicura una reale rispondenza delle proposte di modifica alle esigenze degli operatori del mercato, che non si vedono piovere dall’alto delle norme sconosciute ma contribuiscono attivamente alla loro formazione. I dialoghi con gli stakeholders, cioè, non rimangono sulla carta.

In secondo luogo, la chiarezza e la razionalità del sistema normativo. La proposta di riforma mira a raggruppare le oltre 350 normative differenti in materia di procurement in un unico testo normativo. È inutile dire come la certezza del diritto sia un’esigenza avvertita molto forte in Italia, dove troppo spesso la miriade di norme sovrapposte scoraggia la partecipazione alle gare, oppure incoraggia comportamenti illeciti.

In terzo luogo, gli obiettivi ispiratori della riforma.
Il Cabinet Office non vuole solo assicurare la velocità e semplicità delle procedure, la chiarezza dei requisiti di partecipazione alle gare oppure la riduzione del contenzioso in materia di appalti, ma vuole introdurre dei nuovi valori guida senza i quali la ripresa e la transizione economica non si potrà compiere. Si tratta degli obiettivi legati all’impatto sociale delle misure introdotte, ai principi di resilienza e innovazione tecnologica e digitale, alle tematiche ambientali connesse.
Nel merito delle proposte di riforma, senza pretesa di esaustività, si segnalano quelle che appaiono più interessanti e che possono aprire un dibattito anche in Italia.
Le procedure di affidamento dei contratti pubblici vengono ridotte, dalle 7 differenti tipologie attuali, in sole 3 semplici e moderne procedure:
– la c.d. competitive flexible procedure, una procedura con regole fisse ridotte al minimo (sostanzialmente il rispetto dei principi generali degli affidamenti, quali trasparenza, concorrenza, non discriminazione, proporzionalità, ecc.) in cui è lasciata ampia discrezionalità alla stazione appaltante nella scelta delle regole e nella possibilità di negoziare aspetti della procedura con gli operatori privati;
– la c.d. open procedure, che rappresenta l’attuale procedura standard di affidamento di contratti pubblici, rispetto alla quale vengono semplificati certi requisiti per la partecipazione degli operatori economici e accelerati alcuni termini;
– la c.d. limited tendering procedure, una procedura negoziata senza la preventiva pubblicazione del bando da utilizzarsi in determinate circostanze, come per le ipotesi di crisi. A tale riguardo, la proposta insiste sulla definizione del concetto di “crisi”, sforzandosi di precisarne il più possibile i limiti, in modo da giustificare la deroga alle regole ordinarie solo nei casi davvero meritevoli.

La razionalizzazione delle procedure di gara si accompagna all’introduzione di una serie di garanzie del procedimento, come l’obbligo di pubblicare un avviso per il caso in cui la stazione appaltante decida di ricorrere alle forme più ristrette di gara, la piena disclosure di una serie rilevante di dati relativi all’aggiudicazione e la condivisione di tali dati tra le Amministrazioni, l’utilizzo di standard e modelli uniformi, nonché di un sistema dinamico di acquisizione delle offerte unico.

Molto incisiva appare infine l’indicazione di abbandonare il tradizionale metodo di selezione dell’offerta in base al maggiore ribasso sul prezzo d’asta – metodo fin troppo utilizzato in Italia, a discapito della qualità delle prestazioni – ma di assicurare il giusto mix tra qualità ed effettività delle prestazioni.

Insomma, una riforma del sistema degli affidamenti pubblici è necessaria e non più procrastinabile, quello che si auspica è che si ponga la giusta attenzione alla tecnica legislativa, ossia che si tratti, come sta avvenendo in maniera virtuosa nel Regno Unito, di un intervento organico, razionale e innovativo, ideato e discusso con le parti interessate e che persegua dei forti valori di cambiamento.

Corte costituzionale Sentenza 9 marzo 2021, n. 32

La Corte Costituzionale ha riconosciuto che i diritti di tutti i bambini al rapporto con i loro genitori devono trovare tutela all’interno di un quadro ordinamentale armonico e senza discriminazioni.
Una lite strategica, avviata dall’avv. Schuster, a cui si sono uniti con passione, per discutere del caso di fronte alla Corte, i professori Vittorio Angolini, Ugo Salanitro e Sara Valaguzza.
La sentenza n. 32/2021 della Corte Costituzionale, pubblicata oggi, ha affrontato il tema del diritto al riconoscimento dello stato di figli anche della madre sociale dei nati da procreazione medicalmente assistita (PMA), praticata da una coppia dello stesso sesso.
La Corte ha riconosciuto che l’applicazione gli artt. 8 e 9 della Legge n. 40 del 2004 e l’art. 250 c.c. mostra una preoccupante lacuna dell’ordinamento nel garantire tutela ai bambini.
Nel farlo, la Corte, riferendosi al quadro delle Carte dei diritti europee e internazionali, ha riconosciuto il diritto di tutti i bambini ad una propria identità affettiva, relazionale, sociale, che prescinde dal legame di sangue, e il loro interesse a mantenere il legame genitoriale acquisito, anche con la madre sociale, legame che quindi ha finalmente acquisito giuridicità.
La Corte invoca l’intervento urgente del legislatore al fine di colmare il denunciato vuoto di tutela, a fronte di incomprimibili diritti dei minori e detta anche la linea: occorre una normativa armonica, costruita sul rispetto della dignità della persona umana, che uniformi i diritti dei bambini, che non devono essere discriminati in ragione dell’orientamento sessuale dei loro genitori.

Climate Change: dal contenzioso climatico al Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili

Dopo il caso Urgenda, in cui l’Olanda è stata condannata per aver violato i diritti dell’uomo non avendo adottato politiche efficaci nella lotta al cambiamento climatico, è ora la volta della Francia. Il 3 febbraio 2021 il Tribunal Administratif de Paris si è pronunciato favorevolmente sul ricorso promosso da quattro associazioni ambientaliste Oxfam France, Notre Affaire à tous, Fondation pour la Nature et l’Homme e Greenpeace France, sostenute dalle oltre 2,3 milioni di persone che hanno firmato la petizione “Affaire du siècle”, condannando lo Stato per danno ecologique. I giudici hanno preso atto del fatto che «nel periodo 2015-2018, la Francia ha superato il suo primo budget di carbonio del 3,5% (…) ottenendo una diminuzione media delle emissioni dell’1,1% all’anno, mentre il bilancio richiedeva una riduzione di circa l’1,9% all’anno (…). Per l’anno 2019, la diminuzione delle emissioni rispetto al 2018 è stata del 0,9%, mentre il secondo budget di carbonio, fissato per il periodo 2019-2023, prevede una diminuzione dell’1,5% all’anno». Per conseguenza, è stata ritenuta sussistente la responsabilità dello Stato, per non aver mantenuto gli impegni presi in relazione agli obbiettivi di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra.

Dal contenzioso climatico al Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, verso la riconquista della sostenibilità.

L’entusiasmo che si va generando sul contenzioso climatico, a cui viene attribuito il significato di una battaglia giusta della comunità civile contro uno Stato incapace di fornire risposte convincenti alle problematiche ambientali è pari ad un miraggio nel deserto: una sentenza di condanna non può, comunque, determinare il contenuto delle politiche di mitigazione e, soprattutto, delle politiche di adattamento che sono però indispensabili perché i diritti nostri ad un ambiente sano vengano tutelati.
Il contenzioso climatico, nonostante abbia risvegliato l’attenzione degli Stati sulle politiche ambientali, nasconde alcune insidie, perché spinge per allocare su chi esercita il potere giurisdizionale decisioni di carattere propriamente politico o amministrativo, con il rischio di generare confusione sulla funzione dei giudici, da un lato, e su quella dei Governi, dall’altro.
Due domande si intravedono sullo sfondo, che vanno affrontate se non si vuole essere approssimativi.
Può la gravità di un fenomeno – mi riferisco agli effetti negativi per l’uomo e l’ambiente del cambiamento climatico – strappare le decisioni in argomento a chi si occupa di definire le policy per metterle nelle mani di chi esercita la giurisdizione?
Può l’inefficacia di una politica, mi riferisco in particolare a quella climatica, giustificare un approccio basato sull’individualismo dei diritti soggettivi in cui ciascuno rivendica una propria visione del mondo?
Credo che la risposta debba essere decisamente e recisamente negativa per entrambi i quesiti; cercherò di spiegare perché.
Il ruolo delle Corti è garantire la legalità ed evitare che ci si faccia giustizia da sé. È del tutto fisiologico che ad esse si ricorra per contestare politiche inefficienti che mettono in dubbio la capacità dello Stato di affrontare i problemi moderni, sempre più complessi, anche in senso relazionale.
Questo però non significa che le Corti abbiano titolo per forgiare scelte di natura politica, che sono affidate all’arena del confronto tra interessi differenti che necessitano di essere contemperati.
Non a caso il concetto di sostenibilità è molto più complesso e articolato di quello di diritto all’ambiente o di diritto al clima.
La sostenibilità è il luogo della mediazione, è una tavola di colori, in cui si uniscono le esigenze del progresso e dello sviluppo dando vita ad un quadro di prospettiva che unisce le diversità, senza annientarle.
La sostenibilità implica la valutazione degli interessi economici, degli scenari sociali, l’analisi e lo studio dei dati sul benessere dell’essere umano e del Pianeta, e non può essere ridotta ad una rivendicazione adolescenziale di qualcuno che vuole un qualcosa per sé.
Nel disegnare le politiche della sostenibilità, e quindi, nel contemperare economia, società e natura, l’individualità del diritto soggettivo cede il passo alla dimensione collettiva della conservazione di interessi generali, di fronte ai quali non esistono posizioni differenziate o maggiormente qualificate, pur potendo tutti gli interessati partecipare al dialogo politico, al quale compete formulare proposte appropriate.
Non basta andare di fronte ad una Corte, e annullare le politiche degli Stati. Bisogna parlare con la politica, di politica. Bisogna chiedersi che modello di sviluppo propone chi ci governa.
Certo, le condanne nei confronti dei soggetti pubblici sono un modo per sturare un orecchio che non voglia ascoltare le rivendicazioni sociali.
Ma il conflitto contro gli Stati e’ una extrema ratio, un sintomo di debolezza profonda di un impianto normativo che non riesce più a convincere con la sua intrinseca ragionevolezza e con la sua capacità ordinante.
La strada maestra resta quella delle politiche di sostenibilità, nel solco di quanto già tracciato con il Green Deal europeo, che non può essere attuato a colpi di piccone nelle aule giudiziarie.
Se il contenzioso climatico è servito a svegliare dal torpore ora però è il tempo delle politiche.
La tridimensionalità dello sviluppo sostenibile, che si propone di combinare, in maniera virtuosa, esigenze di tutela dell’ambiente, bisogni sociali e prospettive economiche, di fatto, costringe i governi a declinare un progetto interdisciplinare e ideale, perché nel contemperamento degli interessi emergono priorità e preferenze, sacrifici e promozioni.
Segnale positivo in questa direzione e’ il cambiamento di nome del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti che da oggi viene denominato Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili.
Nella logica del perseguimento di obiettivi di valore pubblico, non importa l’oggetto ma la finalità dell’azione. Dalle politiche universitarie alle opere pubbliche, occorre riprendere il senso del rapporto tra goals e contraints: la sostenibilità è l’inevitabile e macro goal dei prossimi anni, il resto è secondario.