- Gli appalti innovativi: la strategia dell’Unione europea e l’attuazione in Italia.
Gli appalti innovativi consistono in quelle tipologie di procedure di evidenza pubblica che si caratterizzano per l’acquisto, da parte di un buyer pubblico, di un processo di innovazione (anche detto servizio di ricerca e sviluppo) e/o dei risultati dell’innovazione stessa.
In tali tipologie di appalti, l’acquirente pubblico specifica le sue esigenze e incoraggia le imprese a sviluppare prodotti, servizi o processi innovativi che non esistono ancora sul mercato per rispondere a necessità delle Stazioni Appaltanti. A seconda della tipologia di percorso innovativo da intraprendere, il legislatore europeo ha tipizzato varie tipologie di procedura di affidamento: il partenariato per l’innovazione, l’appalto pre-commerciale, la procedura competitiva con negoziazione, il dialogo competitivo, il concorso di progettazione, l’appalto di ricerca e sviluppo.
L’innovazione costituisce uno dei pilastri attorno a cui ruota la strategia europea del NextGenerationUE: attraverso investimenti innovativi. l’Unione europea ritiene possibile stimolare la crescita degli Stati membri e incentivare la ripresa economica a seguito dello shock causato dall’impatto della pandemia.
Non solo. Gli appalti innovativi costituiscono altresì uno strumento che l’Unione ritiene di fondamentale importanza anche per promuovere la transizione verde e il Green Deal europeo, cioè quell’insieme di misure proposte dalla Commissione europea per raggiungere la neutralità climatica entro il 2050.
Ciononostante, da alcune analisi compiute dall’Unione europea emerge che, ad oggi, gli Stati membri non sfruttano a pieno il potenziale degli investimenti innovativi: in particolare, a fronte dell’obiettivo europeo di investire almeno il 3% del PIL in procedure di procurement pubblico aventi ad oggetto la ricerca e l’innovazione, l’Unione europea investe solamente il 2,18% del PIL (cfr. Commissione europea, Benchmarking of R&D procurement and innovation procurement in Europe, ottobre 2020, in https://ec. europa.eu/newsroom/dae/document.cfm?doc_id=69920).
A livello italiano, dal 2012 al 2022 sono stati investiti circa 1,34 miliardi di euro in appalti innovativi, di cui oltre 850 milioni solamente nel 2022: il settore maggiormente interessato è quello della salute, alimentazione e qualità della vita (pari al 37% del totale), seguito da progetti relativi ad agenda digitale e sistemi di mobilità intelligente (pari al 27% del totale) e da appalti aventi ad oggetto industria intelligente e sostenibile, energia e ambiente (pari al 21% del totale) (cfr. https://appaltinnovativi.gov.it/open-data/#report-2022).
Oltre la metà degli appalti innovativi in Italia sono affidati mediante lo strumento degli appalti pre-commerciali (55%), mentre il partenariato per l’innovazione, oggetto del presente approfondimento, è la seconda modalità di affidamento più utilizzata, in misura pari a circa il 15% del totale.
Per quanto concerne l’Italia, nel 2022 risultano banditi tre importanti partenariati per l’innovazione aventi ad oggetto la mobilità urbana sostenibile: la realizzazione di un sistema di trasporto terrestre per merci e passeggeri, promosso da CAV Concessioni autostradali venete; e due partenariati aventi ad oggetto lo studio di soluzioni innovative per la mobilità urbana sostenibile delle merci e lo studio di soluzioni per il supporto alle decisioni con funzioni predittivo/adattive per la smart mobility, gestiti dal Ministero per lo Sviluppo Economico.
- Il partenariato per l’innovazione: inquadramento generale e presupposti.
Il partenariato per l’innovazione è una procedura di affidamento introdotta, a livello comunitario, dall’articolo 31 della direttiva 2014/24/UE e oggi disciplinata dall’articolo 75 del D.Lgs. n. 36/2023, Codice dei contratti pubblici, che riproduce in gran parte la disciplina europea e il contenuto del previgente articolo 65 del D.Lgs. n. 50/2016.
L’istituto nasce dall’intuizione del legislatore europeo, riportata nel considerando n. 47 della direttiva 2014/24/UE, secondo cui l’innovazione è un importante volano per la crescita economica e sociale dell’Unione: “La ricerca e l’innovazione, comprese l’ecoinnovazione e l’innovazione sociale, sono uno dei principali motori della crescita futura”.
Muovendo da tale assunto, il legislatore ha previsto uno strumento di gara ad hoc, in grado di attivare dinamiche di confronto competitivo atipiche rispetto alla “normale” tecnica di formazione della domanda pubblica, che si basa sulla richiesta rivolta al mercato di ottenere, con il miglior rapporto qualità-prezzo o al minor prezzo, un certo prodotto, lavoro o servizio.
Usando le parole della Commissione europea, attraverso il PPI, le pubbliche amministrazioni assumono la veste di “utenti pionieri”: esse diventano i primi acquirenti di un prodotto innovativo che il partner o i partners privati, partecipanti alla procedura, hanno ideato attraverso un rapporto dialogico con la stazione appaltante.
Dal punto di vista della qualificazione giuridica, il partenariato per l’innovazione è inquadrabile nello schema giuridico del contratto di appalto e dunque non ricade nella disciplina dei partenariati pubblico-privati di cui agli art. 174 ss. del D.Lgs. n. 36/2023.
Con riferimento ai presupposti per il ricorso a una procedura di PPI, l’articolo 70, comma 5, del D.Lgs. n. 36/2023 dispone che “Le stazioni appaltanti possono utilizzare il partenariato per l’innovazione quando l’esigenza di sviluppare prodotti, servizi o lavori innovativi e di acquistare successivamente le forniture, i servizi o i lavori che ne risultano non può essere soddisfatta ricorrendo a soluzioni già disponibili sul mercato, a condizione che le forniture, i servizi o i lavori che ne risultano corrispondano ai livelli di prestazioni e ai costi massimi concordati tra le stazioni appaltanti e i partecipanti.”.
Dalla lettera del nuovo D.Lgs. n. 36/2023 emerge, dunque, che l’impossibilità di soddisfare le esigenze della Stazione Appaltante ricorrendo a soluzioni già disponibili sul mercato costituisce il presupposto indispensabile per il ricorso al PPI: l’assenza di soluzioni soddisfacenti e la necessità di realizzare dei prodotti innovativi devono essere adeguatamente motivate all’interno dei documenti di gara.
Quanto al “grado” di originalità del prodotto da sviluppare, che deve essere appunto “innovativo”, non pare si possa ritenere che l’oggetto del partenariato debba consistere in un qualcosa di completamente “nuovo”: e così, per esempio, appare ragionevole ritenere che possa essere attivato un PPI anche là dove un prodotto esista sul mercato, ma sia assolutamente inidoneo a soddisfare le esigenze pubbliche.
Dal punto di vista dell’avvio della procedura, è fondamentale che le stazioni appaltanti individuino correttamente l’oggetto e i deliverables attesi da un appalto innovativo: una adeguata identificazione delle esigenze dell’amministrazione consente infatti una corretta scelta della procedura da utilizzare nonché permette alla stazione appaltante di avere chiaro, sin da subito, quale debba essere l’obiettivo finale da raggiungere.
- La selezione dei partners.
La procedura di PPI si svolge secondo uno schema articolato in più fasi e sub-fasi, non rigidamente disciplinati dall’articolo 75 del D.Lgs. n. 36/2023, proprio al fine di consentire alle stazione appaltanti di usufruire di uno strumento molto flessibile da adattare alle peculiarità del caso concreto e, in particolare, dello specifico percorso di innovazione che caratterizza il singolo PPI.
Il comma 5 dell’articolo 75 del D.Lgs. n. 36/2023 prevede appunto che “il partenariato per l’innovazione è strutturato in fasi successive secondo la sequenza del processo di ricerca e di innovazione, che può comprendere la fabbricazione dei prodotti o la prestazione dei servizi o la realizzazione dei lavori, il cui valore stimato non deve essere sproporzionato rispetto all’investimento richiesto per il loro sviluppo.”.
Seguendo lo schema proposto dalla Commissione europea con la Comunicazione 2021/C 267/01, recante Orientamenti in materia di appalti per l’innovazione, il PPI è caratterizzato da tre fasi, di cui l’ultima risulta eventuale. In particolare, il PPI può essere strutturato nelle seguenti tre fasi: (i) selezione; (ii) ricerca e sviluppo; (iii) commercializzazione.
La fase di selezione è caratterizzata da un primo segmento procedimentale, detto di “prequalifica”, e da un secondo, che ha ad oggetto la selezione vera e propria del partner o dei partners.
Al fine di avviare correttamente la fase di prequalifica, la stazione appaltante deve indicare in maniera esatta i presupposti per il ricorso al PPI (i.e. l’esigenza di prodotti, servizi o lavori innovativi) e i requisiti minimi per la selezione degli operatori economici da invitare alla fase di selezione.
Durante la fase di prequalifica, ciascun operatore può formulare una domanda di partecipazione: la stazione appaltante procede a verificare il possesso dei requisiti generali, di capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale richiesti dal disciplinare di prequalifica e, all’esito di ciò, invita tutti coloro che hanno presentato istanza, ferma restando la possibilità di ridurre il numero dei candidati, ai sensi dell’articolo 70, comma 6, del D.Lgs. n. 36/2023.
Il fulcro di una procedura di partenariato per l’innovazione è la fase di selezione e negoziazione, che segue la fase di prequalifica: in essa si svolge un intenso rapporto dialogico con tutti i soggetti invitati al fine di chiedere a ciascuno di essi migliorie e modifiche ai propri progetti di ricerca, al fine di ottenere la presentazione di offerte finali che siano effettivamente rispondenti alle esigenze pubbliche sottese al PPI.
Nell’ambito della fase di selezione, gli operatori sono invitati a presentare le proprie offerte iniziali, che saranno soggette a successiva negoziazione: in ragione dello svolgimento peculiare di una procedura di PPI, le offerte iniziali non hanno ad oggetto la descrizione dettagliata dei beni, servizi o lavori da prestare all’esito della fase di ricerca e sviluppo, bensì la presentazione di progetti di ricerca che descrivano il possibile output finale e le modalità di svolgimento delle attività di sviluppo.
La negoziazione consiste in una fase procedimentale in cui gli operatori economici, in dialogo con l’amministrazione, apportano delle migliorie alla propria offerta iniziale, sulla base delle modifiche, integrazioni e variazioni richieste dalla stazione appaltante.
Le negoziazioni si svolgono individualmente con ciascun candidato al fine di assicurare la riservatezza delle soluzioni proposte: in ogni caso, la stazione appaltante deve garantire parità di trattamento a tutti i concorrenti, senza fornire informazioni in grado di avvantaggiare alcuni di essi e di non divulgare informazioni comunicate dagli altri partecipanti.
Al termine di ciascuna fase della negoziazione, la stazione appaltante deve comunicare a tutti i concorrenti le indicazioni per i successivi miglioramenti delle offerte presentate: in questo modo, è garantita a ciascun concorrente la conoscenza delle informazioni necessarie per implementare il proprio progetto.
Tale segmento procedimentale si conclude nel momento in cui la stazione appaltante ritiene raggiunto un livello soddisfacente di negoziazione: con la chiusura della fase di negoziazione, l’amministrazione assegna a tutti i concorrenti un termine unico per presentare la propria offerta finale, non più negoziabile, che è oggetto di valutazione da parte di un apposito seggio di gara.
All’esito della fase di valutazione delle offerte finali, l’amministrazione procede all’instaurazione del partenariato con uno solo o con più partner, in base a quanto stabilito nei documenti di gara ai sensi dell’articolo 75, comma 3, del Codice, o – nell’ipotesi in cui nessuna proposta risulti conveniente o idonea in relazione all’oggetto del partenariato e purché la stazione appaltante abbia indicato espressamente nel bando di gara tale facoltà (cfr. art. 108, comma 10, del D.Lgs. n. 36/2023) – non procede all’aggiudicazione dell’appalto o degli appalti di ricerca e sviluppo.
- L’esecuzione del PPI: la ricerca e sviluppo e la commercializzazione.
Lo sviluppo peculiare di un PPI emerge anche nella fase di esecuzione: a differenza di un “ordinario” appalto, nel partenariato per l’innovazione l’amministrazione stipula almeno due contratti, il primo di ricerca e sviluppo, il secondo di commercializzazione alla stazione appaltante del bene, servizio o lavoro oggetto del partenariato
Durante la fase di ricerca e sviluppo, il partner o i partners devono raggiungere gli obiettivi intermedi previsti nel contratto, così da consentire alla stazione appaltante di valutare i progressi nelle attività di ricerca e sviluppo. Al raggiungimento di ciascun obiettivo intermedio, l’amministrazione deve riconoscere al partner congrue rate, il cui valore deve riflettere il grado di innovazione della soluzione proposta; il mancato raggiungimento, al contrario, consente di risolvere il contratto di ricerca e sviluppo o di ridurre il numero dei partners coinvolti.
La stazione appaltante può modellare la fase di ricerca e sviluppo secondo le peculiarità del caso concreto: ad esempio, potrebbe essere richiesta, in un primo momento, la realizzazione di prototipi e, successivamente, lo sviluppo di test sul campo e la realizzazione e collaudo dei prodotti realizzati.
Il PPI, inoltre, può prevedere anche la possibilità di risoluzione, qualora gli obiettivi di prestazione tecnica, operativa o economica non vengano raggiunti nonché nell’ipotesi in cui il mercato fornisca, solo a procedura avviata, una soluzione innovativa che rende il PPI superfluo.
Al termine della fase di ricerca e sviluppo, si apre la fase finale di commercializzazione, che prevede la stipulazione di un ulteriore contratto, avente ad oggetto la fornitura dei beni, lavori o servizi innovativi: essa consiste nella produzione su larga scala dei prodotti finali risultanti dal progetto di innovazione da fornire alla stazione appaltante, nel limite dei costi massimi concordati tra l’amministrazione e il/i partner/s che giungono a completare la fase di ricerca e sviluppo.
- L’innovazione passa anche dalla collaborazione.
L’innovazione è un processo complesso, che spesso prende abbrivio da un’iniziativa pubblica ma che, al contempo, richiede, imprescindibilmente, risorse umane, economiche e tecniche che spesso sono in possesso solamente di stakeholders privati.
Le politiche di spending review, da un lato, e la assenza di competenze tecniche altamente specializzate e strumentazioni particolarmente sofisticate all’interno delle pubbliche amministrazioni, dall’altro, rendono dunque imprescindibile una necessaria collaborazione tra soggetti pubblici e privati, mediante le forme del partenariato, nella realizzazione di ambiziosi progetti di ricerca.
Il partenariato per l’innovazione si muove proprio in questa direzione e permette alle stazioni appaltanti di usufruire di uno strumento giuridico caratterizzato da quell’ampia flessibilità che caratterizza il PPI e che è in grado di adattare la singola procedura alle peculiarità di ciascun progetto di ricerca.
Il PPI è certamente una procedura molto complessa, in particolare per quanto riguarda la definizione della struttura giuridica iniziale: alle stazioni appaltanti sono richieste competenze analitiche rilevanti e, in particolar modo, è necessario che l’approccio a tale strumento sia non meramente formalista, bensì altamente strategico, così da permettere alle amministrazioni di definire correttamente i propri fabbisogni al fine di individuare i migliori partners privati con cui sviluppare i prodotti innovativi.
A mo’ di “contrappeso” della complessità della procedura, il PPI possiede un elevato potenziale in termini di risultati di ricerca e sviluppo di prodotti innovativi, attraverso la collaborazione tra pubblico e privato: la stretta sinergia pubblico-privata ci sembra in grado di poter incrementare, in misura esponenziale, i risultati di ricerca, andando a sviluppare prodotti di interesse pubblico attraverso la messa a disposizione delle migliori tecnologie sviluppate da operatori del mercato leader, realizzando così un virtuoso intreccio tra competenze pubbliche e private.